Методические рекомендации по экспертизе отчетов об оценке
к Регламенту деятельности
Экспертного совета НП СРОО «СПО»
Утверждено решением Совета Партнерства,
Протокол № 13 от 25.04.2012 г.
Изменения утверждены
Решением Совета НП СРОО «СПО»
Протокол № 26 от 30 сентября 2015 г.
Изменения утверждены
Решением Совета СРО Ассоциации оценщиков «СПО»
Протокол № 9 от 21 марта 2018 г.
Методические рекомендации по экспертизе отчетов об оценке
1. Общие положения
Настоящие методические рекомендации по экспертизе отчетов об оценке (далее – Методические рекомендации) разработаны на основе требований Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон), Федерального стандарта оценки «Общие понятия оценки, подходы к оценке и требования к проведению оценки (ФСО № 1)», утвержденного приказом Минэкономразвития России от 20.07.2007 № 256 (далее – ФСО № 1), Федерального стандарта оценки «Цель оценки и виды стоимости (ФСО № 2)», утвержденного приказом Минэкономразвития России от 20.07.2007 № 255, Федерального стандарта оценки «Требования к отчету об оценке (ФСО № 3)», утвержденного приказом Минэкономразвития России от 20.07.2007 № 254, (далее при совместном упоминании ФЗ № 135, ФСО № 1–3 – законодательство Российской Федерации об оценочной деятельности), Федерального стандарта оценки «Определение кадастровой стоимости объектов недвижимости (ФСО № 4)», утвержденного приказом Минэкономразвития России от 22.10.2010 № 508 (далее – ФСО № 4), Федерального стандарта оценки «Виды экспертизы, порядок ее проведения, требования к экспертному заключению и порядку его утверждения (ФСО № 5)», утвержденного приказом Минэкономразвития России от 04.07.2011 № 328 (далее – ФСО № 5).
1.1. Цель и область применения
Целью Методических рекомендаций является формирование единого методического подхода к экспертизе отчетов об оценке в рамках Экспертного совета Саморегулируемой организации оценщиков Ассоциации оценщиков «Сообщество профессионалов оценки» (далее – СРО Ассоциации оценщиков «СПО»).
Методические рекомендации предназначены для использования экспертами-оценщиками при проведении экспертизы отчетов об оценке; заказчиками экспертизы; оценщиками и пользователями результатов экспертизы и носят рекомендательный характер.
1.2. Термины и определения
Под экспертизой отчета об оценке (п. 4 ФСО № 5)понимаются действия эксперта или экспертов саморегулируемой организации оценщиков в целях проверки отчета об оценке, подписанного оценщиком (оценщиками), являющимся (являющимися) членами данной саморегулируемой организации, осуществляемые в соответствии с видом проводимой экспертизы.
Экспертиза отчетов об оценке (п. 11 ФСО № 1) – совокупность мероприятий по проверке соблюдения оценщиком при проведении оценки объекта оценки требований законодательства Российской Федерации об оценочной деятельности и условий договора об оценке, а также достаточности и достоверности используемой в отчете информации, обоснованности сделанных оценщиком допущений, использования или отказа от использования подходов к оценке, согласования (обобщения) результатов расчетов стоимости объекта оценки при использовании различных подходов к оценке и методов оценки.
В соответствии с п. 19 ФСО № 1:
— информация считается достаточной, если использование дополнительной информации не ведет к существенному изменению характеристик, примененных при проведении оценки оцениваемого объекта оценки, а также не ведет к существенному изменению итоговой величины стоимости объекта оценки;
— информация считается достоверной, если использованные данные соответствуют действительности и позволяют пользователю отчета об оценке делать правильные выводы о характеристиках, исследовавшихся оценщиком при проведении оценки и определении итоговой величины стоимости объекта оценки, и принимать базирующиеся на этих выводах обоснованные решения.
Виды экспертизы отчетов об оценке (п. 5 ФСО № 5):
— нормативно-методическая экспертиза – экспертиза на соответствие требованиям законодательства Российской Федерации об оценочной деятельности, в том числе требованиям Федерального закона, федеральных стандартов оценки и других актов уполномоченного федерального органа, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности, и стандартов и правил оценочной деятельности;
— экспертиза на подтверждение стоимости – экспертиза на подтверждение стоимости объекта оценки, определенной оценщиком в отчете об оценке, включающая также проверку отчета об оценке на соответствие требованиям законодательства Российской Федерации об оценочной деятельности, в том числе требованиям Федерального закона, федеральных стандартов оценки и других актов уполномоченного федерального органа, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности, стандартов и правил оценочной деятельности.
Экспертное заключение на отчет об оценке – документ, составленный по результатам экспертизы отчета об оценке в соответствии с требованиями ч. IV ФСО № 5.
Эксперт (п. 4, п. 9 ФСО № 5) – член экспертного совета саморегулируемой организации оценщиков, наделенный полномочиями и обладающий квалификацией, необходимой для проведения экспертизы. Эксперт не может являться лицом (оценщиком), подписавшим отчет об оценке, в отношении которого проводится экспертиза, либо учредителем, собственником, акционером, должностным лицом или работником юридического лица – заказчика экспертизы, собственника объекта оценки. Экспертом не может быть лицо, имеющее имущественный интерес в объекте оценки, в отношении отчета об оценке которого проводится экспертиза, либо состоящее с учредителем, собственником, должностным лицом юридического лица – заказчика экспертизы, физическим лицом – заказчиком экспертизы или лицом, подписавшим соответствующий отчет об оценке, в близком родстве или свойстве, а лицо, в отношении которого юридическое лицо – заказчик экспертизы выступает кредитором или страховщиком.
Нарушение – несоблюдение в отчете об оценке требований законодательства Российской Федерации об оценочной деятельности. Нарушения включают существенные ошибки и несоблюдение общих требований.
Несоблюдение общих требований – невыполнение требований ст. 11 Закона об оценочной деятельности и п. 8 ФСО № 3 относительно содержания и оформления отчета об оценке.
Существенные ошибки (определяются по усмотрению эксперта):
— при проведении нормативно-методической экспертизы – технические ошибки (описка, опечатка, грамматическая или арифметическая ошибка) и другие или совокупность ошибок, которые способны ввести в заблуждение пользователей отчета об оценке, а также приводят к неоднозначному толкованию результатов оценки (п.18 ФСО № 5).
— при проведении стоимостной экспертизы – ошибки, выявленные при нормативно-методической экспертизе, а также другие ошибки, устранение которых может отразиться на итоговой величине рыночной стоимости объекта оценки (п.18 ФСО № 5) и/или привести к нецелесообразному управленческому решению, для принятия которого подготовлен отчет об оценке.
Существенность ошибки определяется экспертом-оценщиком, проводящим экспертизу отчета об оценке.
Замечание – фрагмент экспертного заключения, содержащий аргументированное указание на выявленные нарушения (существенные ошибки и нарушения общих требований) и прочие ошибки отчета об оценке.
Существенное замечание – замечание, указывающее на существенную ошибку, а также обоснование этого замечания.
В случае возникновения споров между сторонами величина искажения, произошедшего вследствие допущения существенной ошибки, может выноситься на рассмотрение коллегиального органа СРО Ассоциации оценщиков «СПО» – Экспертного совета.
Доказательством существенности ошибки может быть анализ чувствительности, который показывает, как изменится итоговое значение стоимости в случае исправления ошибки.
Выявленные технические ошибки, допущенные оценщиком при составлении отчета об оценке, но не приведшие к нарушению требований законодательства Российской Федерации, в том числе требований Федерального закона, федеральных стандартов оценки и других актов уполномоченного федерального органа, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности, и (или) стандартов и правил оценочной деятельности, и не отразившиеся на стоимости объекта оценки, определенной оценщиком в отчете об оценке, не являются основанием для составления отрицательного экспертного заключения (п.18 ФСО № 5).
2. Проведение экспертизы
2.1. Принципы экспертизы отчетов об оценке
Основанием для проведения экспертизы является договор на проведение экспертизы, плановая проверка деятельности оценщика, требование Совета СРО Ассоциации оценщиков «СПО», требование суда или органа государственной власти. В договоре на проведение экспертизы в обязательном порядке устанавливаются:
— сроки проведения экспертизы,
— эксперт (эксперты), осуществляющий (осуществляющие) экспертизу,
— допущения и ограничительные условия, с учетом которых должна проводиться экспертиза,
— размер оплаты за проведение экспертизы. Размер оплаты за проведение экспертизы отчета об оценке не может зависеть от вывода, содержащегося в экспертном заключении, подготовленном по результатам проведения экспертизы.
Наличие выявленных нарушений должно быть доказано в соответствии с требованиями обоснованности (п. 17 ФСО № 5), достаточности и достоверности.
В экспертном заключении должны быть указаны все существенные замечания к отчету об оценке (п 18 ФСО № 5).
Экспертиза отчета об оценке не предполагает проведения повторной оценки (п. 4 ФСО № 5), что не исключает возможность осуществления альтернативных расчетов – в случае проведения стоимостной экспертизы (подтверждения стоимости).
Проверка соблюдения оценщиком требований договора об оценке осуществляется путем выявления соответствия отчета об оценке требованиям, установленным договором об оценке и заданием на оценку. В случае непредоставления договора на оценку эксперт делает соответствующее допущение и проводит экспертизу исходя из соответствия отчета об оценке требованиям, установленным договором об оценке. Отсутствие задания на оценку служит основанием отказа от проведения экспертизы.
Экспертиза отчета об оценке проводится на основе информации, доступной на дату оценки.
Экспертиза отчета об оценке осуществляется при условии допущения, что описание характеристик объекта оценки в отчете об оценке достоверно, если у Эксперта отсутствуют основания считать иначе. При экспертизе отчета об оценке проведение осмотра объекта оценки не является обязательным, если иное не предусмотрено Заданием на экспертизу.
Экспертиза отчета об оценке не может содержать проверку соответствия отчета отдельным требованиям законодательства Российской Федерации об оценочной деятельности, например, только общим требованиям ст. 11 Закона об оценочной деятельности и п. 8 ФСО № 3.
2.2. Порядок экспертизы отчета об оценке:
Проведение нормативно-методической экспертизы и экспертизы на подтверждение стоимости осуществляется в несколько этапов.
Отчет, предоставленный на экспертизу, должен быть составлен, в соответствии с принципами существенности, обоснованности, однозначности, проверяемости и достаточности (п. 4 ФСО № 3). На этих же принципах должно быть основано осуществление и экспертизы отчета об оценке.
Нормативно-методическая экспертиза осуществляется в следующем порядке:
1) Проводится проверка на соответствие условиям Договора и Задания на оценку исходных данных, допущений и характеристик объекта оценки. Информация, предоставленная заказчиком оценки (в том числе справки, таблицы, бухгалтерские балансы), должна быть подписана уполномоченным лицом и заверена в установленном порядке (п. 11 ФСО № 3).
2) Проводится проверка на наличие личной подписи оценщика и, при необходимости, подписи руководителя юридического лица, с которым оценщик заключил трудовой договор, наличие постраничной нумерации и прошивки (п. 6 ФСО № 3).
3) Проводится проверка на наличие, полноту и корректность изложения обязательных разделов в отчете вне зависимости от вида объекта оценки:
— основные факты и выводы (п. 8а ФСО № 3);
— задание на оценку в соответствии с требованиями федеральных стандартов оценки (п. 8б ФСО № 3);
— сведения о заказчике оценки и об оценщике (п. 8в ФСО № 3);
— допущения и ограничительные условия, использованные оценщиком при проведении оценки (п. 8г ФСО № 3);
— применяемые стандарты оценочной деятельности (п. 8д ФСО № 3);
— описание объекта оценки с приведением ссылок на документы, устанавливающие количественные и качественные характеристики объекта оценки (п. 8е ФСО № 3);
— анализ рынка объекта оценки, а также других внешних факторов, не относящихся непосредственно к объекту оценки, но влияющих на его стоимость
(п. 8ж ФСО № 3);
— описание процесса оценки объекта оценки в части применения доходного, затратного и сравнительного подходов к оценке или обоснованный отказ от их применения (п. 8з ФСО № 3);
— согласование результатов (п. 8 и ФСО № 3);
— приложения к отчету об оценке (п. 9 ФСО № 3).
Отчет проверяется на наличие ссылок на источники информации, используемой в отчете, либо приложения копий материалов и распечаток, подтверждающих использованные сведения. (п. 10 ФСО №3). Экспертные мнения, приведенные в отчете, относительно стоимости объекта оценки должны проверяться на соответствие рыночным данным, приведенным в разделе, посвященном анализу рынка (п.12 ФСО № 3).
Проводится проверка на наличие описания последовательности определения стоимости объекта оценки, позволяющее пользователю отчета об оценке, не имеющему специальных познаний в области оценочной деятельности, понять логику процесса оценки и значимость предпринятых оценщиком шагов для установления стоимости объекта оценки
(п. 13 ФСО № 3).
Проводится проверка обоснованности выбора примененных оценщиком методов оценки в рамках затратного, сравнительного и доходного подходов при их применении (п 14 ФСО № 3).
Проверяются расчеты, описания расчетов и пояснения к ним, обеспечивающие проверяемость выводов и результатов, указанных или полученных оценщиком в рамках применения подходов и методов, использованных при проведении оценки (п 15 ФСО № 3).
По результатам проверки делается вывод о соответствии отчета нормам и требованиям законодательства Российской Федерации об оценочной деятельности, в том числе требованиям Федерального закона, федеральных стандартов оценки и других актов уполномоченного федерального органа, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности, и стандартов и правил оценочной деятельности. В случае проведения нормативно-методической экспертизы проверка отчета считается выполненной.
При проведении стоимостной экспертизы, помимо перечисленных действий, необходимо выполнить проверку на подтверждение стоимости.
Подтверждение стоимости осуществляется посредством воспроизведения примененных в отчете подходов и методов расчета стоимости объекта оценки, а также приведения альтернативных данных или проведения альтернативных расчетов.
Проведение проверки стоимости объекта оценки посредством воспроизведения примененных в отчете подходов и методов выполняется экспертом в следующем порядке:
— Эксперт проверяет все расчеты оценщика, влияющие на результат оценки, и получает результат близкий (с учетом округления) итоговому значению стоимости объекта оценки, приведенному в отчете об оценке. Если оценщик предоставил эксперту файлы своих расчетов, эксперт может произвести их проверку. В противном случае эксперт самостоятельно воспроизводит расчеты оценщика.
Предпочтительным способом проверки является воспроизведение расчетов. Отказ эксперта от воспроизведения расчетов в пользу других способов проверки должен быть обоснован.
— В случае отрицательного результата проверки на воспроизведение расчетов, эксперт не подтверждает стоимость.
— В случае положительного результата проверки на воспроизведение расчетов эксперт приводит альтернативные данные или проводит альтернативные расчеты.
Проведение проверки стоимости объекта оценки с применением альтернативных данных или альтернативных расчетов выполняется экспертом в следующем порядке:
1) Выбирается один или несколько подходов или методов (исходя из целесообразности применения, вида объекта и целей оценки), по которым производятся альтернативные расчеты.
2) Выбираются альтернативные исходные данные, которые не применялись при составлении отчета. Реализуются методы оценки, использованные в отчете и альтернативные методы с использованием альтернативных исходных данных.
3) По результатам приведенных данных или проведенных расчетов определяется интервал стоимости объекта оценки как минимальное и максимальное значения стоимости, полученные экспертом в результате альтернативных расчетов. В случае необходимости проводится анализ чувствительности;
4) Делается вывод эксперта о том, попадает или нет значение стоимости объекта оценки, определенное в отчете об оценке, в указанный интервал стоимости;
5) Делается вывод о подтверждении стоимости экспертом.
3. Составление экспертного заключения
3.1. Требования к замечаниям экспертного заключения
Замечания должны позволять пользователю, имеющему специальные знания в области оценочной деятельности, понять суть выявленных ошибок и нарушений и степень их влияния на итоговую величину стоимости. Рекомендуется каждое замечание сопровождать мнением эксперта о его существенности.
Замечания и альтернативные расчеты должны позволять пользователю экспертного заключения воспроизвести анализ, проведенный экспертом-оценщиком, и прийти к аналогичным выводам.
Замечания, по возможности, должны давать пользователю экспертного заключения представление о нарушениях, содержащихся в отчете об оценке, без обращения к самому отчету об оценке.
Замечания не должны допускать неоднозначное толкование, вводить в заблуждение, содержать избыточную информацию.
Замечания не должны быть чрезмерными и должны допускать возможность устранения выявленных ошибок и нарушений в соответствии с общепринятой оценочной практикой; эксперт, в случае необходимости, должен показать, что усилия, требуемые для устранения выявленных ошибок и нарушений, соразмерны цели оценки и условиям договора на оценку.
Замечания должны содержать указания на нарушение конкретных положений законодательства Российской Федерации об оценочной деятельности, правил формальной логики и математики, несоответствие здравому смыслу.
Замечания должны содержать ссылки на страницы отчета об оценке, содержащие нарушения.
При использовании информации из альтернативных источников должны присутствовать ссылки на эти источники информации, позволяющие делать выводы об ее авторстве и дате подготовки, либо приложены копии материалов и распечаток примененных при проведении экспертизы данных.
Замечания не должны содержать требования о конкретных методических способах исправления выявленных нарушений, но могут содержать рекомендации на этот счет.
3.2. Существенные нарушения при проведении экспертизы
Эксперты при проведении экспертизы должны проявлять такие качества как честность и объективность. Эксперт должен исходить из того, что рассматриваемая оценка была выполнена компетентно и является приемлемой, пока процесс экспертизы не докажет обратного.
Серьезными искажениями и нарушениями в экспертизе отчета являются:
1) Анализ только части отчета об оценке и представление результата такого рассмотрения за экспертизу оценки без проведения исследования всего отчета об оценке;
2) Опровержение данных, приведенных в отчете, без удостоверения в том, что представленные сведения являются неточными;
3) Критика методологии, применяемой в оценке, без исчерпывающего объяснения, почему она является несостоятельной;
4) Применение оценки, полученной в другое время, в качестве критерия для суждения о рассматриваемом отчете об оценке;
5) Использование в экспертизе оценки суждений, основанных на событиях, произошедших позднее даты оценки, если только такие события невозможно было предвидеть на дату оценки;
6) Игнорирование или изменение каких-либо ограничивающих условий и конкретных допущений отчета об оценке без приведения сведений, подтверждающих, что допущения являются, очевидно, неправомерными;
7) Преувеличение важности малозначимых ошибок в данных, расчетах или обработке текста, которые могут содержаться в отчете;
8) Подмена собственным суждением эксперта мнения оценщика, если первоначально оно было правильным;
9) Представление заключений, которые содержат субъективные или уничижительные замечания.
Эксперт нарушает правила справедливости и объективности, когда он подвергает неправомерной критике отчет об оценке.
3.3. Требования к содержанию и оформлению экспертного заключения
В случае привлечения при проведении экспертизы отчета об оценке прочих специалистов в экспертном заключении должна быть обоснована необходимость их привлечения, указана их квалификация и степень их участия.
Рекомендуемая форма экспертного заключения включает следующие части: вводная, исследовательская, расчетная и результирующая части, а также приложения.
Во вводной части экспертного заключения указываются:
Идентификация экспертного заключения (п. 16 а-д, ж ФСО № 5):
— основание для проведения экспертизы;
— реквизиты заказчика экспертизы или идентификация органа, принявшего решение об экспертизе;
— реквизиты экспертной организации;
— сведения об эксперте: ФИО, образование, квалификация, информация о страховании профессиональной ответственности (при наличии страхового полиса);
— сведения о прочих специалистах, привлеченных при проведении экспертизы отчета об оценке (при наличии таковых).
Идентификация отчета об оценке:
— идентификация стороны, заверившей копию отчета об оценке (при предоставлении на экспертизу копии отчета об оценке);
— ФИО подписавшего оценщика (оценщиков); информация о его (их) членстве в СРОО;
— наименование юридического лица, с которым у оценщика заключен трудовой договор или — договор подряда;
— предполагаемое использование результатов оценки;
— основание для проведения оценки;
— итоговая величина стоимости объекта оценки;
— использованные стандарты оценки;
— принятые при оценке допущения и ограничительные условия.
Описание объекта оценки:
Допущения и ограничения, на основании которых проводится оценка.
В экспертном заключении обязательно указываются основные допущения и ограничения, при которых может выполняться экспертиза отчета об оценке (п.16 е ФСО № 5):
— юридическая экспертиза документов, устанавливающих количественные и качественные характеристики объекта оценки, в том числе правоустанавливающих и правоподтверждающих документов, не проводится;
— результаты экспертизы отчета об оценке достоверны при условии соответствия содержания отчета об оценке его представленной копии;
— осмотр объекта оценки не проводится, если договором на экспертизу не предусмотрено иное. Экспертиза отчета об оценке проводится на основе допущения, что описание характеристик объекта оценки в отчете об оценке достоверно, если у эксперта-оценщика отсутствуют основания считать иначе.
В исследовательской части указываются замечания к отчету об оценке при их наличии.
Из содержания экспертного заключения должно быть однозначно понятно, к какому из нижеперечисленных типов относится замечание. Например, они могут быть сгруппированы следующим образом:
— несоблюдение общих требований — невыполнение, несоблюдение требований ст. 11 Закона об оценочной деятельности и п. 8 ФСО №3 относительно содержания и оформления отчета об оценке.
Несущественные замечания указываются (либо не указываются) в экспертном заключении на усмотрение эксперта.
В расчетной части приводятся все выполненные экспертом расчеты и их описание с соблюдением требований, предъявляемым к отчету об оценке.
В итоговой части приводится однозначный и обоснованный вывод о соответствии (несоответствии) отчета об оценке (п. 16 л ФСО № 5) требованиям законодательства Российской Федерации об оценочной деятельности, в том числе требованиям Федерального закона, федеральных стандартов оценки и других актов уполномоченного федерального органа, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности, и (или) стандартов и правил оценочной деятельности саморегулируемой организации оценщиков (п.16 з ФСО № 5).
Достаточным обоснованием для признания отчета об оценке несоответствующим требованиям законодательства Российской Федерации об оценочной деятельности может служить:
— наличие в экспертном заключении существенных замечаний, при этом в выводах экспертизы должно быть указано, что отчет содержит существенные ошибки, исправление которых может привести к значительному изменению итогового результата. При проведении стоимостной экспертизы необходимо указать возможную величину отклонения и(или) интервал возможного изменения результата;
— наличие замечаний относительно невыполнения общих требований законодательства Российской Федерации об оценочной деятельности, при этом в выводах экспертизы должно быть указано, что отчет не содержит (либо, при наличии, содержит) существенные ошибки, исправление которых может привести к значительному изменению итогового результата, а вывод о несоответствии отчета об оценке требованиям законодательства Российской Федерации об оценочной деятельности является следствием несоблюдения общих требований законодательства.
Экспертное заключение может содержать контрольный лист, представляющий собой перечень требований законодательства Российской Федерации об оценочной деятельности к отчету об оценке с отметками об их соблюдении или несоблюдении. Рекомендуемая форма экспертного заключения приведена в Приложении № 4 к Регламенту деятельности Экспертного совета СРО Ассоциации оценщиков «СПО».
В приложениях и пояснительной записке к экспертному заключению в произвольной форме приводятся копии документов и прочих материалов, не содержащихся в отчете об оценке, альтернативные данные или альтернативные расчеты, подтверждающие корректность замечаний и выводов, сделанных в экспертном заключении.
Экспертное заключение должно быть пронумеровано постранично, прошито, подписано экспертом-оценщиком и полномочным лицом экспертной организации, а также скреплено печатью экспертной организации.
cpa-russia.org
Правовая и нормативно-методическая база архивного дела в России Текст научной статьи по специальности «Государство и право. Юридические науки»
Аннотация научной статьи по государству и праву, юридическим наукам, автор научной работы — Медведева Ольга Владимировна
В статье дается краткая характеристика истории формирования правовой и нормативно-методической базы архивного дела в России, начиная с XVI в., рассматриваются Судебник, Генеральный регламент, советские декреты об архивном деле , первые указы Президента РФ и др. Автор приводит классификацию современных правовых актов по вопросам архивного дела : нормы международного права, Конституционное законодательство РФ, законодательство РФ, законодательство субъектов РФ, нормативно-правовые акты местного самоуправления. Дается краткая характеристика федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» и обзор основных действующих законов, правил, методических рекомендаций, инструкций, перечней по вопросам комплектования, учета, хранения, использования архивных документов (в том числе электронных) и доступа к ним. Называются основные недостатки современного архивного законодательства федерального уровня.
Похожие темы научных работ по государству и праву, юридическим наукам , автор научной работы — Медведева Ольга Владимировна,
LEGAL AND STANDARD AND METHODICAL BASE OF ARCHIVING IN RUSSIA
In article the short characteristic of history of formation of legal and standard and methodical base of archiving in Russia, since XVIth century is given, the Code of Laws, General regulations, the Soviet decrees about the archiving, the first decrees of the Russian President, etc. are considered. The author gives classification of modern legal acts concerning archiving: norms of international law, Constitutional legislation of the Russian Federation, legislation of the Russian Federation, legislation of territorial subjects of the Russian Federation, normative legal acts of local government. The short characteristic of the federal law «About archiving in the Russian Federation» and the review of the main current laws, rules, methodical recommendations, instructions, lists concerning completing, the account, storage, use of archival documents (including electronic) and access to them is given. The main shortcomings of the modern archival legislation of federal level are presented.
Текст научной работы на тему «Правовая и нормативно-методическая база архивного дела в России»
ПРАВОВАЯ И НОРМАТИВНО-МЕТОДИЧЕСКАЯ БАЗА АРХИВНОГО ДЕЛА В РОССИИ
В статье дается краткая характеристика истории формирования правовой и нормативно-методической базы архивного дела в России, начиная с XVI в., рассматриваются Судебник, Генеральный регламент, советские декреты об архивном деле, первые указы Президента РФ и др. Автор приводит классификацию современных правовых актов по вопросам архивного дела: нормы международного права, Конституционное законодательство РФ, законодательство РФ, законодательство субъектов РФ, нормативно-правовые акты местного самоуправления. Дается краткая характеристика федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» и обзор основных действующих законов, правил, методических рекомендаций, инструкций, перечней по вопросам комплектования, учета, хранения, использования архивных документов (в том числе электронных) и доступа к ним. Называются основные недостатки современного архивного законодательства федерального уровня.
Ключевые слова: архивное дело, архивное законодательство, нормативно-методическая база архивного дела.
Архивы во всем мире считаются основной составляющей частью культурного богатства, поскольку без них невозможны формирование национального сознания и определение конкретных особенностей каждого государства. Архивы обладают огромным информационным потенциалом, который незаменим для обеспечения информационных потребностей общества, задач государственного устройства, развития науки и культуры, защиты конституционных прав граждан. В свою очередь, для обеспечения оптимального управления архивным делом необходимо архивное законодательство, которое в определенной мере отражает степень развития и зрелости архивного дела данной страны, уровень его демократичности и законности.
В нашей стране первым официальным документом, в котором упоминалось хранение дел, можно считать царский Судебник (1550 г.), обязывавший хранить все дела государственных учреждений и составлять разметные книги, закреплявшие имущественное положение и повинности посадских людей. Известен также указ 1680 г., предписывавший 23 центральным учреждениям провести описание своих дел.
Само понятие архива было введено только в XVIII в., Генеральным регламентом (1720 г.). Было выделено три категории архивов: текущие (при канцеляриях); ведомственные (архивы коллегий); государственные (при коллегии иностранных дел и Ревизион-коллегии). Именно Генеральный рег-
ламент отделил архивы от канцелярий и впервые в мировой практике предписал обязательную сдачу учреждениями своих документов в архивы по истечении трех лет. Чуть ранее, по Регламенту об учреждении Сената (1711 г.), была официально введена и должность архивариуса. В XVIII в. также был издан целый ряд указов Сената, требующих содержать дела «в сохранном месте», строить для архивов каменные здания с железными затворами и решетками на окнах, запрещающих выносить дела из архивов [3].
В 1811 г. было принято «Общее учреждение министерств», которое регламентировало в том числе и обязательное создание архивов при министерствах. Эта реформа повлекла за собой множественность и дробность ведомственных архивов, причем исторические архивы работали по правилам, которые составлялись и утверждались руководителями архивов, ведомственные — по инструкциям соответствующих ведомств и учреждений. Многочисленные попытки реформировать архивное дело с целью подвести под него единую правовую и нормативно-методическую базу предпринимались на протяжении XIX — начала XX вв., но всякий раз наталкивались на сопротивление представителей административно-бюрократического аппарата: ни один проект архивной реформы так и не был реализован.
Первым законодательным актом Советской России в области архивного дела стал Декрет
СНК РСФСР от 1 июня 1918 г. «О реорганизации и централизации архивного дела в РСФСР». В 1919 г. вышла еще серия декретов: «Об архивах и делах расформированной прежней армии», «О хранении и уничтожении архивных дел», «Об отмене права частной собственности на архивы умерших русских писателей, композиторов, художников и ученых, хранящиеся в библиотеках и музеях» и др. В результате законодательно был утвержден принцип централизации управления архивным делом, создан единый орган управления Единым Государственным Архивным Фондом (ЕГАФ) — Главное управление архивным делом, а все архивные документы и архивные фонды были объявлены собственностью государства.
В 1920-1930-х гг. принимались декреты о передаче в ЕГАФ всех находящихся у частных лиц общественно значимых документов, о хранении и уничтожении архивных дел и формировании системы разборочных, экспертных комиссий, разрабатывались Правила пользования архивными материалами. В это время и в последующие десятилетия неоднократно издавались постановления, положения и другие подзаконные акты, регулировавшие структуру сети государственных архивов, отдельные стороны архивной деятельности и, в частности, касавшиеся переподчинения органа управления архивным делом сначала Президиуму ВЦИК, затем НКВД, а впоследствии Совету Министров СССР. Однако ни один из правовых актов не имел статуса закона и не охватывал весь комплекс вопросов, касающихся места архивного дела в системе государства, комплектования, хранения и использования архивов. Большим достижением данного периода стало начало издания типовых перечней документов с указанием сроков хранения, которые заложили основы экспертизы ценности документов.
Если сравнивать с предшествующим периодом, то стоит отметить, что и в советский период в архивном деле сохранилась тенденция к ведомственности, более того, была создана сеть так называемых партийных архивов. «Положением о Государственном архивном фонде СССР» (1958 г.) архивам отдельных министерств и ведомств, образованных специальными решениями правительства, официально предоставлялось право постоянного хранения документов. Одной из тенденций было засекречивание как архивных фондов, так и нормативных актов, их касавшихся.
Перемены начали происходить в 1991 г., после издания указов Президента РФ «О партийных архивах» и «О передаче в госархивы документов бывшего КГБ СССР», которые положили начало рассек-
речиванию значительной части архивных материалов. В 1992 г. был издан такой важный документ, как постановление «О временном порядке доступа к архивным документам и их использования», впервые в отечественном архивном деле определившее срок секретности архивных документов, содержащих государственную тайну (30 лет) и порядок доступа к документам, которые касались личной жизни граждан (75 лет). В 1993 г. вышли «Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах», после чего в общеправовом классификаторе отраслей законодательства была введена отдельная рубрика «Архивное дело. Делопроизводство», что специалисты рассматривают как факт рождения нового специфического подотдела права.
Далее последовал еще целый ряд документов: постановление «О реализации государственной политики в архивном деле», Указ Президента РФ «О включении отдельных объектов в государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации», Указ Президента РФ «Об утверждении Положения об Архивном фонде Российской Федерации и Положения о Государственной архивной службе России», постановление Правительства РФ «О федеральных государственных архивах» и многие другие, большая часть которых в настоящее время утратила силу. В это же время появляются и первые правовые акты субъектов РФ [5].
В 2002 г. Указом Президента РФ был введен в действие новый Классификатор правовых актов, по которому вопросы делопроизводства и архивного дела внесены в законодательство в области информации и информатизации.
Правовая база архивного дела в современной России включает систему законов и подзаконных актов, регулирующих различные аспекты архивного дела. Л. И. Кузина делит их на несколько уровней:
1. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ.
2. Конституционное законодательство РФ (Конституция, Федеральные конституционные законы, Постановления Конституционного суда РФ).
3. Законодательство РФ (Федеральные законы, Законы РФ, нормативные акты Федерального собрания РФ, Указы и распоряжения Президента РФ, нормативно-правовые акты Правительства РФ и федеральных органов государственной власти, нормативные акты организаций и учреждений, относящихся к государственной собственности).
4. Законодательство субъектов РФ (Законы и иные нормативно-правовые акты органов законо-
дательной власти и исполнительной власти субъектов РФ, а также организаций и учреждений относящихся к собственности субъектов Федерации).
5. Нормативно-правовые акты местного самоуправления [4].
А. Н. Артизов классифицирует правовые акты по содержанию, выделяя три группы:
1) фундаментальные — по всему комплексу вопросов архивной сферы;
2) по процессам комплектования, хранения, учета и вывода документов;
3) о доступе к архивным документам и их использовании [2].
По этому же признаку можно классифицировать и документы нормативно-методического характера, издаваемые Федеральным архивным агентством (Росархивом): многочисленные правила, инструкции, методические рекомендации, перечни, регламенты, административные регламенты и др. Рассмотрим основные действующие правовые и нормативно-методические акты федерального уровня, распределенные по названным трем группам.
К числу актов фундаментального характера следует отнести в первую очередь принятый 22 октября 2004 г. Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» и «Положение о Федеральном архивном агентстве» (2004 г.). Второй из этих документов регламентирует деятельность федерального органа исполнительной власти в области архивного дела, а первый является основным правовым актом, который регулирует отношения в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ (АФ РФ) и архивных документов государственных и негосударственных учреждений, организаций и предприятий.
В статье 4 закона прописаны полномочия РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в области архивного дела; в статье 6 — состав АФ РФ и порядок включения в него архивных документов. Указано, что документы АФ РФ, находящиеся в государственной собственности, хранятся постоянно в государственных архивах, музеях, библиотеках, временно — в государственных органах и организациях, создаваемых ими архивах в течение установленных сроков, а также в муниципальных архивах. Вопросы управления архивным делом в Российской Федерации регламентируются третьей главой закона. Государственное управление архивным делом в России осуществляют федеральные органы государственной власти, в том числе специально уполномоченные Правительством РФ федеральные орга-
ны исполнительной власти. В субъектах федерации подобные функции возложены на органы государственной власти субъектов РФ. Управление же архивным делом в муниципальных образованиях осуществляют муниципальные органы власти [7].
Основные вопросы комплектования, хранения, учета и вывода документов также регламентируются названным выше законом. Согласно ФЗ, государственные органы или органы местного самоуправления, организации и граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, обязаны обеспечивать сохранность архивных документов в течение определенных сроков хранения. Также следует отметить, что документы АФ РФ, хранящиеся в государственных и муниципальных архивах, музеях, библиотеках, организациях Российской академии наук, не входят в состав их имущества. Государственному учету подлежат все документы АФ РФ независимо от места их хранения. С целью унификации учетных форм принята, в частности, «Инструкция по заполнению паспорта государственного музея, библиотеки (в части документов Архивного фонда Российской Федерации) (2000 г.).
Источниками комплектования государственных и муниципальных архивов закон называет органы власти, организации и граждан, в процессе деятельности которых образуются архивные документы, подлежащие приему на хранение в государственные и муниципальные архивы. Более конкретные сведения по определению источников комплектования содержит один из новых документов методического характера, подготовленный ВНИИДАД, — «Определение организаций-источников комплектования государственных и муниципальных архивов» (2012 г.), в котором даются рекомендации по формированию списков источников комплектования. Классификационная схема построения списка организаций-источников комплектования государственного, муниципального архива включает 21 раздел, выделенный по функциональному признаку: 1. Государственная власть в Российской Федерации, государственная власть в субъекте Российской Федерации, местное самоуправление; 2. Судебная власть Российской Федерации (Суд. Прокуратура. Защита прав человека) и т. д. [10].
Однако правовые акты не решают вопрос о месте хранения документов территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и других федеральных организаций, расположенных на территории муниципальных образований. Муниципальные архивы не имеют права
хранить федеральные документы, но неясно, кто должен оплачивать хранение документов в случае их приема в государственные архивы. Что же касается негосударственных организаций, также не установлен порядок возмещения им расходов на осуществление отбора и передачи в государственные архивы документов, отнесенных к федеральной собственности [12, с. 36].
Помимо ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» в России действует ряд других законодательных актов, в которых рассматриваются вопросы хранения документов. Например, статья 89 ФЗ «Об акционерных обществах» гласит: «Общество хранит документы, предусмотренные пунктом 1 настоящей статьи, по месту нахождения его исполнительного органа в порядке и в течение сроков, которые установлены Банком России» [6]. Налоговым кодексом РФ, ФЗ «О бухгалтерском учете», ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» установлены сроки хранения бухгалтерских и налоговых документов. Статья ФЗ «О рекламе» от 13 марта 2006 г № 38-ФЗ также содержит сведения о хранении документов: «Рекламные материалы или их копии, а также договоры на производство, размещение и распространение рекламы должны храниться в течение года со дня последнего распространения рекламы или со дня окончания сроков действия таких договоров» [9].
Непосредственно для решения задач экспертизы ценности документов создана система нормативно-методических пособий, ведущее место в которой занимают перечни. Среди новейших — «Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения» (2010 г.) и «Перечень типовых архивных документов, образующихся в научно-технической и производственной деятельности организаций, с указанием сроков хранения» (2007 г.).
Необходимо назвать также закон «Об обязательном экземпляре документов» (1994 г.). Он, в частности, предполагает обязательную поставку в федеральные архивы любого аудиовизуального произведения. Эта норма вызывает много вопросов и практически не выполняется, поскольку происходит столкновение авторских прав на информационный продукт и названного закона [8].
Особое место занимают акты о деятельности так называемых спецслужб и некоторых других министерств и ведомств об условиях функционирования их собственных архивов. Это, например, ФЗ «О внешней разведке» (1996 г.), согласно ста-
тье 8 которого рассекреченные документы архивов органов внешней разведки РФ, представляющие историческую и научную ценность, передаются на постоянное хранение, а документы о кадровом составе хранятся в архивах органов внешней разведки Российской Федерации.
Вторую группу правовых актов дополняет ФЗ «О вывозе и ввозе культурных ценностей» (1993 г.), согласно которому вывозу из страны не подлежат культурные ценности, постоянно хранящиеся в государственных и муниципальных музеях, архивах, библиотеках и других государственных хранилищах культурных ценностей. Согласно другому закону — «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате второй мировой войны и находящихся на территории РФ» (1998 г.), все перемещенные культурные ценности, в осуществление его права на компенсаторную реституцию ввезенные в Союз ССР, являются достоянием России и находятся в федеральной собственности. Многие формулировки законов взяты из конвенций ЮНЕСКО «О защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта» (1954 г.) и «О мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности» (1970 г.), т. е. российское законодательство согласовано с международным [5].
Здесь же следует упомянуть о вопросах создания электронных архивов. Практически во всех развитых странах приняты законы об электронной подписи, электронном документе, электронной коммерции. В России к настоящему времени принят только первый, и правовой базы создания электронных архивов практически не существует. Сегодня действует ряд законодательных актов, которые допускают использование электронных документов: Гражданский кодекс РФ, ФЗ «Об электронной подписи», Трудовой кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, ФЗ «О бухгалтерском учете», Налоговый кодекс РФ и некоторые другие. Однако вопросы функционирования электронных архивов остаются открытыми. Приказом Федерального архивного агентства от 2 декабря 2011 г. № 104 была утверждена «Программа информатизации Федерального архивного агентства и подведомственных ему учреждений на 2011-2020 гг.», в рамках которой к 2020 г. предполагается создать нормативно-правовую базу для создания и функционирования электронных архивов.
Одна их основных функций, возложенных на архивы всех видов — это обеспечение сохранности архивных документов, поэтому данным вопросам уделяется немало внимания в правовых и норма-
тивно-методических актах. ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» запрещает уничтожение документов АФ РФ. Более того, в статье 13.25 Кодекса РФ об административных правонарушениях названы конкретные суммы штрафов за нарушение требований законодательства о хранении документов организациями разных форм собственности [13, с. 75]. Одним из главных требований, предъявляемых к мерам по обеспечению сохранности документов в архивах, является соблюдение пожарной безопасности. В связи с этим для архивов разработаны «Специальные правила пожарной безопасности государственных и муниципальных архивов Российской Федерации» (2009 г.).
Что же касается доступа и использования архивных документов, то эти вопросы тесно связаны с понятием государственной, служебной, производственной, коммерческой и иных видов тайн. В качестве важнейших правовых актов данной тематики необходимо назвать законы «О персональных данных» и «О государственной тайне», часть 4 Гражданского Кодекса, часть 1 Налогового кодекса РФ, Таможенный кодекс РФ, ФЗ «Об актах гражданского состояния», указ Президента РФ от 30.11.1995 «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне», постановление Верховного Совета РФ от 23.07.1993 «О сроке доступа к архивным документам, относящимся к сфере деятельности внешней разведки» и др.
Так, в ст. 13 Закона РФ «О государственной тайне» предусмотрено, что срок засекречивания сведений, составляющих государственную тайну, не должен превышать 30 лет. В соответствии с ч. 3 ст. 25 ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», ограничение на доступ к архивным документам, содержащим сведения о личной и семейной тайне гражданина, а также сведения, создающие угрозу для его безопасности, устанавливается на срок 75 лет со дня создания указанных документов. Впрочем, применение данной нормы является сложным по причине того, что в настоящее время в законодательстве отсутствует четкое определение понятия «личная и семейная тайна».
Практически все основные вопросы деятельности государственных и муниципальных архивов, в том числе и вопросы использования архивных документов, регламентируются «Правилами организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук (2007 г.). Одним из новейших нор-
мативно-методических документов являются «Методические рекомендации по исполнению запросов социально-правового характера» (2011 г.), где рассматривается специфика работы с персональными документами, содержащими конфиденциальную информацию, при исполнении запросов о трудовой деятельности, образовании, военной службе и т. п. Порядок обслуживания исследователей в читальных залах изложен в «Правилах работы пользователей в читальных залах государственных архивов Российской Федерации (1998 г.) [11].
Итак, в настоящее время в законодательных и нормативно-методических актах отражены все основные вопросы организации архивного дела в стране и деятельности архивов разных типов и видов. Вместе с тем, пока еще юридически не закреплены четкие механизмы комплектования АФ РФ, не разработаны однозначные критерии доступа к архивной информации разного характера, не имеют правовой основы электронные архивы. Таким образом, правовая и нормативно-методическая база архивного дела в стране находится в стадии формирования и подлежит дальнейшему совершенствованию.
1. Алексеева Е. В., Афанасьева Л. П., Бурова Е. М. Архивоведение / под ред. В. П. Козлова. М., 2006.
2. Артизов А. Н. Архивное законодательство России: система, проблемы и перспективы (к постановке вопроса) // Отеч. архивы. 1996. № 4. С. 4-5.
3. Вовкотруб О. В., Фионова Л. Р. Архивоведение. Пенза, 2005. С. 19.
4. Кузина И. Л. Архивное право. Комсомольск-на-Амуре, 2011. С. 118.
5. Медведева О. В., Сенина Е. С. Формирование архивного законодательства в России // Социально-экономические явления и процессы. Тамбов, 2012. № 9. С. 190-195.
6. Об акционерных обществах: федеральный закон: официал. текст: по состоянию на 19 дек. 2013 г.: принят 24.11.1995. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Об архивном деле в Российской Федерации: федер. закон принят 22 октября 2004 г.: Доступ из справ. -правовой системы «КонсультантПлюс».
8. Об обязательном экземпляре документов: фе-дер. закон: официал. текст: по состоянию на 19 дек. 2013 г.; принят 23.11.1994. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9. О рекламе: федер. закон: официал. текст: по состоянию на 19 дек. 2013 г. принят 22.02.2006. Доступ из справ.-правовой систмы «КонсультантПлюс».
10. Определение организаций-источников комплектования государственных и муниципальных архивов: метод. реком. / Росархив, ВНИИДАД. М., 2012. С. 19.
11. Федеральное архивное агентство: официал. сайт. URL: http://archives.ru
12. Храмцовская Н. А. Обязано ли ОАО заключать договор с госархивом? // Делопроизводство и документооборот на предприятии. 2009. № 6. С 35-38.
13. Храмцовская Н. А. Ужесточение требований к документам коммерческих организаций // Делопроизводство и документооборот на предприятии. 2009. № 3. С. 68-82.
LEGAL AND STANDARD AND METHODICAL BASE OF ARCHIVING IN RUSSIA
Key words: archiving, archival legislation, standard and methodical base of archiving.
cyberleninka.ru