Закон гражданской безопасности
Ждем вас на новом сайте!
Мы изменили дизайн, добавили актуальную информацию, поддержку мобильных устройств и многое другое. Сейчас new.tisbi.ru работает в тестовом режиме, мы продолжаем его совершенствовать.
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
Закон от 12 Февраля 1998 г. N 28-ФЗ
«О ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЕ»
(принят ГД ФС РФ 26.12.1997)
(в ред. Федеральных законов от 09.10.2002 N 123-ФЗ, от 19.06.2004 N 51-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ)
Настоящий Федеральный закон определяет задачи, правовые основы их осуществления и полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в области гражданской обороны.
(преамбула в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ)
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Основные понятия
Гражданская оборона — система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ).
абзацы второй — третий утратили силу. — Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ;
территория, отнесенная к группе по гражданской обороне, — территория, на которой расположен город или иной населенный пункт, имеющий важное оборонное и экономическое значение, с находящимися в нем объектами, представляющий высокую степень опасности возникновения чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время.
Статья 2. Задачи в области гражданской обороны и защиты населения
(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ)
Основными задачами в области гражданской обороны являются:
обучение населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;
оповещение населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;
эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;
предоставление населению убежищ и средств индивидуальной защиты;
проведение мероприятий по световой маскировке и другим видам маскировки;
проведение аварийно-спасательных работ в случае возникновения опасностей для населения при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
первоочередное обеспечение населения, пострадавшего при ведении военных действий или вследствие этих действий, в том числе медицинское обслуживание, включая оказание первой медицинской помощи, срочное предоставление жилья и принятие других необходимых мер;
борьба с пожарами, возникшими при ведении военных действий или вследствие этих действий;
обнаружение и обозначение районов, подвергшихся радиоактивному, химическому, биологическому и иному заражению;
обеззараживание населения, техники, зданий, территорий и проведение других необходимых мероприятий;
восстановление и поддержание порядка в районах, пострадавших при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
срочное восстановление функционирования необходимых коммунальных служб в военное время;
срочное захоронение трупов в военное время;
разработка и осуществление мер, направленных на сохранение объектов, существенно необходимых для устойчивого функционирования экономики и выживания населения в военное время;
обеспечение постоянной готовности сил и средств гражданской обороны.
Статья 3. Правовое регулирование в области гражданской обороны
1. Правовое регулирование в области гражданской обороны осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
2. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора.
Статья 4. Принципы организации и ведения гражданской обороны
1. Организация и ведение гражданской обороны являются одними из важнейших функций государства, составными частями оборонного строительства, обеспечения безопасности государства.
Абзац утратил силу. — Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ.
2. Подготовка государства к ведению гражданской обороны осуществляется заблаговременно в мирное время с учетом развития вооружения, военной техники и средств защиты населения от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий.
3. Ведение гражданской обороны на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях начинается с момента объявления состояния войны, фактического начала военных действий или введения Президентом Российской Федерации военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях.
Глава II. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ
ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЫ
Статья 5. Полномочия Президента Российской Федерации
Президент Российской Федерации:
определяет основные направления единой государственной политики в области гражданской обороны;
утверждает План гражданской обороны и защиты населения Российской Федерации;
вводит в действие План гражданской обороны и защиты населения Российской Федерации на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в полном объеме или частично;
утверждает структуру, состав войск гражданской обороны и штатную численность военнослужащих войск гражданской обороны, утверждает Положение о войсках гражданской обороны;
осуществляет иные полномочия в области гражданской обороны в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Статья 6. Полномочия Правительства Российской Федерации
Правительство Российской Федерации:
обеспечивает проведение единой государственной политики в области гражданской обороны;
руководит организацией и ведением гражданской обороны;
издает нормативные правовые акты в области гражданской обороны и организует разработку проектов федеральных законов в области гражданской обороны;
определяет порядок отнесения территорий к группам по гражданской обороне в зависимости от количества проживающего на них населения и наличия организаций, играющих существенную роль в экономике государства или влияющих на безопасность населения, а также организаций — к категориям по гражданской обороне в зависимости от роли в экономике государства или влияния на безопасность населения;
определяет порядок эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;
определяет порядок обучения населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;
(абзац введен Федеральным законом от 09.10.2002 N 123-ФЗ)
определяет порядок создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, а также порядок накопления, хранения и использования в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;
осуществляет иные полномочия в области гражданской обороны в соответствии с законодательством Российской Федерации и указами Президента Российской Федерации.
Статья 7. Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области гражданской обороны
Федеральные органы исполнительной власти в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации:
принимают нормативные акты в области гражданской обороны, доводят их требования до сведения бюджетных организаций, находящихся в их ведении, и контролируют их выполнение;
(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ)
разрабатывают и реализуют планы гражданской обороны, согласованные с федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на решение задач в области гражданской обороны, организуют проведение мероприятий по гражданской обороне, включая подготовку необходимых сил и средств;
осуществляют меры, направленные на сохранение объектов, существенно необходимых для устойчивого функционирования экономики и выживания населения в военное время;
создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности технические системы управления гражданской обороны и системы оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;
(в ред. Федерального закона от 09.10.2002 N 123-ФЗ)
Глава III. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ОРГАНИЗАЦИЙ, ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЫ
Статья 8. Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области гражданской обороны
1. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации:
организуют проведение мероприятий по гражданской обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения;
осуществляют меры по поддержанию сил и средств гражданской обороны в состоянии постоянной готовности;
организуют подготовку и обучение населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;
создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию технические системы управления гражданской обороны, системы оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны;
планируют мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы, их размещению, развертыванию лечебных и других учреждений, необходимых для первоочередного обеспечения пострадавшего населения;
планируют мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования организаций в военное время;
2. Органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований:
проводят мероприятия по гражданской обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения;
проводят подготовку и обучение населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;
поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию системы оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны;
проводят мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;
проводят первоочередные мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования организаций в военное время;
создают и содержат в целях гражданской обороны запасы продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств.
Статья 9. Полномочия организаций в области гражданской обороны
1. Организации в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации:
планируют и организуют проведение мероприятий по гражданской обороне;
проводят мероприятия по поддержанию своего устойчивого функционирования в военное время;
осуществляют обучение своих работников способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;
создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию локальные системы оповещения;
создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.
2. Организации, имеющие потенциально опасные производственные объекты и эксплуатирующие их, а также имеющие важное оборонное и экономическое значение или представляющие высокую степень опасности возникновения чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время, создают нештатные аварийно-спасательные формирования в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и поддерживают их в состоянии постоянной готовности.
(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ)
Статья 10. Права и обязанности граждан Российской Федерации в области гражданской обороны
Граждане Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации:
проходят обучение способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;
принимают участие в проведении других мероприятий по гражданской обороне;
оказывают содействие органам государственной власти и организациям в решении задач в области гражданской обороны.
Глава IV. РУКОВОДСТВО ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНОЙ
Статья 11. Руководство гражданской обороной
1. Руководство гражданской обороной в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации.
1.1. Государственную политику в области гражданской обороны осуществляет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Президентом Российской Федерации на решение задач в области гражданской обороны.
(п. 1.1 введен Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ)
2. Руководство гражданской обороной в федеральных органах исполнительной власти и организациях осуществляют их руководители.
3. Руководство гражданской обороной на территориях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют соответственно главы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и руководители органов местного самоуправления.
4. Руководители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций несут персональную ответственность за организацию и проведение мероприятий по гражданской обороне и защите населения.
(п. 4 в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ)
5. Утратил силу. — Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ.
Статья 12. Органы, осуществляющие управление гражданской обороной
Органами, осуществляющими управление гражданской обороной, являются:
федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области гражданской обороны;
территориальные органы — региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органы, уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации.
Территориальные органы — региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органы, уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации, комплектуются военнослужащими войск гражданской обороны, лицами начальствующего состава Государственной противопожарной службы и гражданским персоналом.
Руководители указанных территориальных органов назначаются в установленном порядке руководителем федерального органа, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, из числа военнослужащих войск гражданской обороны, лиц начальствующего состава Государственной противопожарной службы и гражданского персонала;
структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти, уполномоченные на решение задач в области гражданской обороны;
структурные подразделения (работники) организаций, уполномоченные на решение задач в области гражданской обороны, создаваемые (назначаемые) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Статья 13. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области гражданской обороны
В целях реализации государственной политики в области гражданской обороны федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области гражданской обороны, осуществляет соответствующее нормативное регулирование, а также специальные, разрешительные, надзорные и контрольные функции в области гражданской обороны.
Статья 14. Утратила силу. — Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ.
Глава V. СИЛЫ ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЫ
Статья 15. Силы гражданской обороны
1. Силы гражданской обороны — воинские формирования, специально предназначенные для решения задач в области гражданской обороны, организационно объединенные в войска гражданской обороны, а также аварийно-спасательные формирования и спасательные службы.
2. Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска и воинские формирования выполняют задачи в области гражданской обороны в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Для решения задач в области гражданской обороны воинские части и подразделения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований привлекаются в порядке, определенном Президентом Российской Федерации.
3. Аварийно-спасательные службы и аварийно-спасательные формирования привлекаются для решения задач в области гражданской обороны в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Статья 16. Основы деятельности войск гражданской обороны
1. На вооружении войск гражданской обороны находятся специальная техника, а также боевое ручное стрелковое и холодное оружие.
2. Военнослужащим войск гражданской обороны выдаются удостоверения личности установленного образца, подтверждающие их статус, и международные отличительные знаки гражданской обороны.
3. Военнослужащие войск гражданской обороны могут проходить службу в федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на решение задач в области гражданской обороны и его территориальных органах.
4. Деятельность войск гражданской обороны, комплектование их военнослужащими войск гражданской обороны и гражданским персоналом, социальная защита военнослужащих войск гражданской обороны и членов их семей, а также финансирование деятельности войск гражданской обороны осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации.
5. Деятельность войск гражданской обороны осуществляется с момента объявления состояния войны, фактического начала военных действий или введения Президентом Российской Федерации военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также в мирное время при стихийных бедствиях, эпидемиях, эпизоотиях, крупных авариях, катастрофах, ставящих под угрозу здоровье населения и требующих проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ.
Статья 17. Утратила силу. — Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ.
Глава VI. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 18. Финансирование мероприятий по гражданской обороне и защите населения
1. Обеспечение мероприятий по гражданской обороне и защите населения, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, в том числе содержание войск гражданской обороны, является расходным обязательством Российской Федерации.
2. Обеспечение мероприятий регионального уровня по гражданской обороне, защите населения и территорий субъектов Российской Федерации является расходным обязательством субъекта Российской Федерации.
3. Обеспечение мероприятий местного уровня по гражданской обороне, защите населения и территорий муниципального округа является расходным обязательством муниципального образования.
Статья 19. Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации в области гражданской обороны
Неисполнение должностными лицами и гражданами Российской Федерации обязанностей в области гражданской обороны влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Статья 20. Вступление в силу настоящего Федерального закона
1. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.
2. Иные нормативные правовые акты Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с настоящим Федеральным законом.
Президент Российской Федерации
Б.Н. ЕЛЬЦИН
www.tisbi.ru
Публикации
Правовые основы обеспечения общественной безопасности
Правовые основы обеспечения общественной безопасности
Важнейшим элементом правовой системы обеспечения безопасности Российской Федерации являются федеральные конституционные законы и федеральные законы.
Правовые аспекты проблемы безопасности стали объектом научного исследования относительно недавно [1]. Это в полной мере касается и законодательства в области безопасности. Период активного развития правовой основы обеспечения общественной безопасности начинается одновременно с конституционными преобразованиями в стране в начале 90-х годов XX в.
В 1992 году был принят Закон Российской Федерации «О безопасности», который послужил основой формирования правовой базы системы обеспечения общественной безопасности в стране. Закон был принят практически на год раньше Конституции Российской Федерации, вследствие чего отдельные его положения стали противоречить нормам Основного закона государства, этим объясняется и внесение множества поправок и дополнений в данный закон. На это, в частности, обращает внимание Н.М. Самородов, который пишет о том, что «формулировка ст. 7 Закона Российской Федерации «О безопасности», имеющая непосредственное отношение к соблюдению прав и свобод граждан при обеспечении их безопасности, не соответствует положениям п. 2 ст. 24 и п. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации. Поэтому закон фактически перестал применяться и учитываться при формировании нормативной правовой базы, регламентирующей вопросы национальной безопасности» [2].
По этой причине в период с 2008 по 2010 год субъекты, обладающие законодательной инициативой, начали предпринимать активные попытки по разработке и принятию нового федерального закона. В целях «консолидации усилий» федеральных и региональных органов власти, а также общественных институтов, организаций и граждан была принята «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 37 [3]. В связи с тем, что действующий в тот момент закон «О безопасности» фактически не мог регулировать сферу безопасности. Стратегия национальной безопасности стала основополагающим документом, с опорой на который были приняты все последующие законодательные акты. Тем самым она явилась фундаментом как дальнейшего развития системы обеспечения безопасности, ее видов (в том числе и общественной безопасности), так и перехода к «новой государственной политике в области безопасности». В то же время, в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», Стратегия национальной безопасности стала одним из трех документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне в рамках целеполагания [4]. Ст. 18 данного закона указывает на возможность корректировки Стратегии каждые шесть лет. В связи с этим в декабре 2015 года Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683 была утверждена новая Стратегия национальной безопасности Российской Федерации. На основании положений Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года был принят ныне действующий Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» (в ред. от 5 октября 2015 г. № 285-ФЗ). В отличие от Закона Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 года, Федеральный закон Российской Федерации № 390-ФЗ более детально определил основные принципы обеспечения безопасности (за исключением принципа законности, остальные четыре принципа являются новыми категориями), основные направления и содержание, координацию деятельности по обеспечению безопасности (учитывая системный и комплексный характер связей), а также международное сотрудничество в этой области. В законе наряду с другими видами национальной безопасности определены принципы и содержание общественной безопасности.
Новым этапом в развитии института общественной безопасности стала Концепция общественной безопасности в Российской Федерации, утвержденная 14 ноября 2013 года Президентом Российской Федерации (№ Пр-2685), которая определила понятие, основные источники угроз общественной безопасности, цели, задачи, принципы и основные направления деятельности по ее обеспечению до 2020 года (далее – КОБ). В соответствии с КОБ, под общественной безопасностью понимается состояние защищенности человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Фундаментальность данного вида национальной безопасности, опасность разнообразных источников угроз, многоуровневая структура субъектов обеспечения предопределили сложную систему правового регулирования обеспечения общественной безопасности.
Данная система охватывает все уровни современного правового регулирования в Российской Федерации (федеральный, региональный, местный, ведомственный). Как известно, основным признаком права является его системность, без которой право не может нормально функционировать. Поэтому правовая основа обеспечения общественной безопасности представляет совокупность взаимосвязанных, внутренне согласованных нормативных правовых актов, содержащих юридические принципы и нормы, направленные на правовое регулирование общественных отношений в сфере обеспечения общественной безопасности с целью их упорядочения, охраны и развития в соответствии с общественными потребностями. Эти юридические принципы и нормы призваны регламентировать: во-первых, организацию системы обеспечения общественной безопасности (основные задачи, принципы организации, внутреннюю структуру; силы и средства; место самой этой системы в механизме государства); во-вторых, основные направления (функции) обеспечения общественной безопасности в различных сферах жизнедеятельности; в-третьих, параметры деятельности системы обеспечения общественной безопасности (права и обязанности государственных органов на осуществление правотворческой, правоприменительной и контрольно-надзорной деятельности, порядок использования ими имеющихся сил, форм и методов; порядок применения специальных средств; порядок взаимоотношений с государственными и негосударственными учреждениям, не входящими в эту систему).
Правовое регулирование обеспечения общественной безопасности можно рассматривать как «осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношении» [5] в целях их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями. Представляя правовое регулирование в виде процесса, в котором выделяются три главные стадии: формирование и действие юридических норм; возникновение прав и обязанностей (правоотношений); реализация права и обязанностей [6], отметим, что «сердцевиной» правового регулирования является нормативный аспект – разработка и юридическое закрепление (установление) норм (правил) поведения людей [7],а основным источником права для создания правовой основы обеспечения общественной безопасности выступает нормативный правовой акт как один из наиболее эффективных способов закрепления юридических норм, регулирующих важные вопросы обеспечения общественной безопасности.
Следует отметить, что ни в одной стране не существует исчерпывающего свода законодательства о безопасности, так как между ним и обычным законодательством не существует границ. Нормы, которые относятся к области безопасности, распределены по множеству юридических актов разных отраслей права, содержатся в различных нормативных правовых актах государства (конституциях, законах, судебных решениях и обычаях) сообразно иерархии источников права, существующей в каждой стране [8].
Как известно, иерархически систему источников российского права по обеспечению безопасности Российской Федерации составляют:
1) Конституция Российской Федерации;
2) международные договоры и соглашения, заключенные или признанные Российской Федерацией;
3) федеральные конституционные законы;
4) федеральные законы;
5) указы и распоряжения Президента Российской Федерации;
6) постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;
7) конституции (уставы) и другие нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
8) уставы и другие нормативные правовые акты органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральным законодательством;
9) нормативные акты органов и сил обеспечения безопасности, принятые в пределах их компетенции в соответствии с Конституцией, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, действующими в области безопасности.
Объективная необходимость строгой иерархии заключается в том, что только так можно достичь единства государственного регулирования в сфере общественной безопасности.
Ведущая роль в регулировании общественных отношений в сфере обеспечения безопасности страны принадлежит Конституции Российской Федерации как нормативному правовому акту высшей юридической силы в стране, поэтому ее в отличие от других нормативных правовых актов часто называют правовой хартией, Основным законом.
Конституционно-правовые нормы определяют основные права и свободы граждан Российской Федерации, закрепляют систему законодательных, исполнительных и судебных органов, обеспечивающих общественную безопасность, определяют их конституционно-правовой статус.
Анализ правовых норм Конституции Российской Федерации показывает, что термин «безопасность» употребляется неоднократно, например, провозглашены личные права и свободы в главе 2 (ст. 22, 23, ч. 1. ст. 82; ч. 2 ст. 74; ч.3 ст.37; ст. 57; п. «м» ст. 71; п. «д» ст. 72; п. «ж» ст. 83; п. «д» ст. 114; п. «е» ст. 84); ограничения прав и свобод человека и гражданина (ч. 5 ст. 13; ст. 20, 21, 23, 24, 28, 34, 40, 46–54, 55, 56). В Конституции Российской Федерации представлен термин «безопасность», под которой понимается «государственная безопасность» (п. «д» ч.1 ст.114). Упомянуто также об обеспечении «экологической безопасности» как сфере совместного ведения Российской Федерации (п. «д» ч. 1 ст. 72), а в остальном – о «безопасности государства» (ч. 5 ст. 13 и ч. 3 ст. 55), о «безопасности и целостности государства» (ч. 1 ст. 82.). В то же время Конституция Российской Федерации выделяет два приоритетных понятия – «оборона» и «безопасность» (ч. 3 ст. 55, п. «м» ст. 71, п. «д» ч. 1 ст. 114).
В Конституции Российской Федерации используются такие понятия, как «безопасность государства» (ст. 13, 56), «государственная безопасность» (ст. 114), «безопасность» (ст. 71), «общественная безопасность» и «экологическая безопасность» (ст. 72). Из этого следует, что, согласно Конституции Российской Федерации, должны обеспечиваться: «безопасность Российской Федерации» (ст. 1); «общественная безопасность» (ст. 72); «безопасность государства» (ст. 13, 82); «государственная безопасность» (ст. 114); «безопасность людей» (ст. 74); «безопасность граждан» (ст. 56); «защита конституционного строя» (ст. 56); «экологическая безопасность» (ст. 72).
Как мы видим, Конституция Российской Федерации разграничивает понятия «государственная безопасность» и «общественная безопасность». О государственной безопасности говорится применительно к государству в целом, и эта функция относится к исключительному ведению Российской Федерации. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации находится обеспечение «законности, правопорядка, общественной безопасности» (п. «б» ч. 1 ст. 72). Таким образом, обеспечение государственной безопасности России возлагается на государство в целом, а субъекты Федерации, негосударственные структуры, граждане функциями и полномочиями по обеспечению государственной безопасности не наделяются.
Важную роль в системе правового обеспечения безопасности играют международно-правовые договоры, соглашения и т.д. К таким документам можно отнести: Всеобщую декларацию прав человека 1948 г. [9]; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1976 г. [10]; Международный пакт о гражданских и политических правах от 23 февраля 1972 г. [11]; Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 г. [12] и ряд других актов. Закрепленные в них нормы международного права легли в основу положений Конституции и законодательства Российской Федерации относительно основных прав граждан и их ограничений в области общественной безопасности.
Важнейшим элементом правовой системы обеспечения безопасности Российской Федерации являются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Например, в период с 1991 года в нашей стране их было принято свыше тридцати. Каждый из них в концептуальном виде направлен на ликвидацию пробела правовых отношений в сфере обеспечения безопасности России. Наиболее важными из них являются: Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»; Законы Российской Федерации: от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации», от 8 марта 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»; Федеральные законы Российской Федерации: от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи»; от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации»; от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» и др.
Среди них базовым законом является Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» [13], принятие которого знаменует важный этап в истории нормативно-правового обеспечения рассматриваемой сферы. В нем впервые перечисляются виды безопасности, определяется правовая основа и механизм ее обеспечения.
Другим не менее важным нормативным правовым актом является Федеральный закон 1996 г. «Об обороне» [14], который определяет основы и организацию обороны Российской Федерации, полномочия органов государственной власти России, функции органов власти субъектов Российской Федерации, организаций и их должностных лиц, права и обязанности граждан Российской Федерации в области обороны, силы и средства, привлекаемые для обороны, а также ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации в области обороны. Этот закон устанавливает воинскую обязанность граждан Российской Федерации. В соответствии с этим законом, в целях обороны создаются Вооруженные Силы, составляющие основу обороны Российской Федерации, к обороне привлекаются другие войска (Росгвардия, железнодорожные войска, войска ФАПСИ и гражданской обороны). Для выполнения отдельных задач в области обороны привлекаются воинские формирования при федеральных органах исполнительной власти (инженерно-технические и дорожно-строительные), а также органы Службы внешней разведки, ФСБ, Пограничной службы ФСБ, правительственной связи и информации, государственной охраны, обеспечения мобилизационной подготовки.
Федеральный закон «Об обороне» запрещает создание и существование формирований, имеющих военную организацию или вооружение и военную технику, либо предусматривающих прохождение военной службы, не предусмотренной федеральными законами.
Федеральный закон 1997 г. «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» [15] устанавливает права, обязанности и ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также организаций независимо от форм собственности и их должностных лиц, граждан Российской Федерации в этой области.
Закон Российской Федерации 1993 г. «О государственной тайне» [16] регулирует отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации. Положения настоящего Закона обязательны для исполнения на территории Российской Федерации и за ее пределами органами представительной, исполнительной и судебной властей, местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, взявшими на себя обязательства либо обязанными по своему статусу исполнять требования законодательства Российской Федерации о государственной тайне.
Основу правового регулирования обеспечения общественной безопасности составляют нормы конституционного, административного, гражданского, уголовного, уголовно-процессуального и гражданско-процессуального права. Конституционное законодательство как основа отраслевого законодательства должно соответствовать динамике происходящих событий в мире и в российском обществе, что позволяет своевременно корректировать отраслевые законы и адекватно реагировать на угрозы национальной безопасности. Нормы гражданского права регулируют имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на началах имущественно-распорядительной самостоятельности государственных органов, образующих систему обеспечения общественной безопасности России. Нормы уголовного и уголовно-процессуального права регулируют отношения, связанные с расследованием преступлений, входящих в компетенцию государственных органов, образующих систему обеспечения общественной безопасности. Нормы административного права регулируют вопросы формирования системы обеспечения общественной безопасности, ее структуру, положение в механизме государства, основные направления деятельности, взаимоотношения государственных органов, негосударственных организаций и отдельных лиц. Соответственно урегулированную административно-правовыми нормами деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению исполнения административно-публичных требований безопасности, установленных в нормативных и индивидуальных правовых актах для физических и юридических лиц, можно определить как административно-публичное обеспечение безопасности.
Основной задачей, определенной в законодательстве об административных правонарушениях, является обеспечение общественной безопасности (ст. 1.2. КоАП РФ). КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение пожарной безопасности (ст. 8.32), санитарной безопасности (ст. 8.31), промышленной безопасности (ст. 9.1), безопасности гидротехнических сооружений (ст. 9.2). Глава 11 КоАП РФ посвящена рассмотрению административных правонарушений на транспорте (ст. 11.1, 11.2, 11.5, 11.6, 11.10), глава 12 – административных правонарушений в области дорожного движения (ст. 12.5, 12.6, 12.34), глава 20 – административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность.
В Уголовном кодексе Российской Федерации [17] (далее – УК РФ) уголовно-правовые нормы регулируют отношения в сфере общественной безопасности, возникающие при совершении наиболее общественно опасных деяний (преступлений). Например, глава 24 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за преступления против общественной безопасности: терроризм (ст. 205 УК РФ), бандитизм (ст. 209 УК РФ), массовые беспорядки (ст. 212 УК РФ), а также преступления в сфере производства, при нарушении правил безопасности на взрывоопасных объектах (ст. 217 УК РФ), на объектах атомной энергетики (ст. 215 УК РФ), пожарной безопасности (ст. 219). Глава 32 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за преступления против порядка управления, а именно посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа (ст. 317), нарушение правил несения службы по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности (ст. 343).
В Гражданском кодексе Российской Федерации [18] (далее – ГК РФ) гражданско-правовые нормы используются для регулирования обеспечения общественной безопасности физических и юридических лиц, а также государства. Так, в ст. 1 ГК РФ говорится об обеспечении обороны страны и безопасности государства. Гражданско-правовые нормы используются для установления гражданско-правовой ответственности за причиненный вред. Так, в соответствии со ст. 1079 ГК РФ юридические лица и граждане, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих, обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности, если не докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего.
Другим важным нормативным правовым актом, регулирующим общественные отношения в сфере обеспечения общественной безопасности, является Стратегия национальной безопасности Российской Федерации [19] (далее – Стратегия). Стратегия – базовый документ по планированию развития СОНБ Российской Федерации, в котором излагаются порядок действий и меры по обеспечению национальной безопасности.
В Стратегии определены элементы системы национальной безопасности: «национальные интересы Российской Федерации», «угроза национальной безопасности», «стратегические национальные приоритеты», а также СОНБ как «силы и средства обеспечения национальной безопасности». При этом силами обеспечения национальной безопасности являются «Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства Российской Федерации; средствами обеспечения национальной безопасности – «технологии, а также технические программные, лингвистические, правовые, организационные средства, включая телекоммуникационные каналы, используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора, формирования, обработки, передачи и приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению».
Представляется, что такое определение СОНБ является неточным, поскольку в нем не учитывается роль негосударственной (общественной) СОНБ, которая представляет собой неотъемлемую составную часть целостной общей СОНБ любой демократической страны. Исходными предпосылками ее существования выступают: во-первых, наличие такого вида управления, как общественное; во-вторых, различие между государством и гражданским обществом; в-третьих, признание приоритета безопасности личности над безопасностью общества и государства. В общественную СОНБ входят органы местного самоуправления, негосударственные охранные службы и детективные агентства, негосударственный (частный) нотариат, адвокатура, общественные объединения и отдельные граждане. Поэтому следует рассматривать СОНБ в виде совокупности государственной и негосударственной систем, совместное функционирование которых создает стабильность в государстве и необходимый баланс интересов личности, общества и государства.
Среди нормативных правовых актов можно также назвать Военную доктрину Российской Федерации, которая представляет собой совокупность официальных взглядов (установок), определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности Российской Федерации [20]. В этой доктрине в ряду основных задач Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск, участвующих во внутренних вооруженных конфликтах, названы обеспечение общественной безопасности и стабильности, поддержание правового режима чрезвычайного положения в районе конфликта и усиление охраны общественного порядка и безопасности в районах, примыкающих к району конфликта.
В рассматриваемой системе правового регулирования следует также выделить ведомственные и локальные нормативные акты в сфере безопасности. К ним относятся нормативные акты, которые издаются органами специальной компетенции и распространяются на ведение управленческих дел и поведение лиц, входящих в соответствующие подсистемы государственного управления (министерство, служба, агентство, управление и т.д.). Систематизация содержания этих документов показывает, что в них определяются: объекты общественной безопасности; особенности возможных опасностей и угроз в различных сферах жизнедеятельности, а также в условиях чрезвычайной обстановки; содержание технико-экономических аспектов при работе с закрытой информацией и т.д.
Таким образом, сфера общественной безопасности, к которой относятся общественные отношения, связанные с предотвращением или устранением угрозы жизни и здоровью людей, собственности, окружающей среде, государственным и общественным институтам, урегулирована практически всеми отраслями права Российской Федерации. Однако современное состояние российской правовой системы в сфере обеспечения общественной безопасности находится в стадии формирования. Основополагающими нормативными правовыми актами в сфере обеспечения общественной безопасности являются Федеральный закон «О безопасности», Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, Концепция общественной безопасности Российской Федерации. Главная задача совершенствования этой сферы – формирование гибкой правовой системы, адекватно реагирующей на происходящие экономические и социально-политические изменения в стране, гарантирующей необходимый уровень обеспечения общественной безопасности. Актуальным является систематизация законодательства в сфере обеспечения общественной безопасности по сферам общественных отношений, по отраслям права. В целях совершенствования федерального законодательства целесообразно принять Федеральный закон «О национальной безопасности Российской Федерации», иные правовые нормативные акты, вытекающие из Концепции общественной безопасности (КОБ).
Следует иметь в виду, что в соответствии с КОБ на втором этапе ее реализации (2017–2020 гг.) должны быть утверждены комплексные целевые программы по профилактике правонарушений, планируется мониторинг их реализации. Причем федеральные и региональные программы рассматриваются Федеральным законом от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики в Российской Федерации» [21] в качестве основных планово-политических документов по профилактике правонарушений. В них должна быть закреплена конкретная программа согласованных по целям, задачам, условиям, месту и времени практических действий по обеспечению общественной безопасности. Из смысла КОБ вытекает и необходимость правовой регламентации обеспечения общественной безопасности на региональном и местном уровнях. Следует согласиться с мнением ведущего специалиста в сфере безопасности профессора А.М Воронова о целесообразности принятия региональных законов «Об общественной безопасности» [22]. В пределах своей компетенции вправе принимать нормативные правовые акты по обеспечению общественной безопасности органы местного самоуправления.
[1] См. об этом, напр.: Галузин А.Ф. Правовая безопасность и ее принципы. – СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2008. – С. 5–10 и др.; Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации / Под ред. А.В. Опалева. – М., 2004.
[2] Самородов Н.М. Совершенствование правовой базы обеспечения национальной безопасности в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. – 2011. – № 5. – С. 19.
[3] В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
[4] О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683 // СЗ РФ. – 2016. – № 1 (часть II). – Ст. 212.
[5] Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. – М., 1982. – С. 289.
[6] Алексеев С.С. Указ. работа. Т. 2. – С. 26.
[7] Алексеев С.С. Указ. работа. Т. 1. – С. 287.
[8] Кардашова И.Б. МВД России в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Дис. . д-ра юрид. наук. – М., 2006. – С. 95.
[9] «Всеобщая декларация прав человека» (Принята 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН) // Российская газета. – 1995. 5 апреля.
[10] Международный пакт от 16 декабря 1966 г. «Об экономических, социальных и культурных правах» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. – 1994. – № 12.
[11] Международный пакт от 16 декабря 1966 г. «О гражданских и политических правах» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. – 1994. – № 12.
[12] Международный пакт от 16 декабря 1966 г. «О гражданских и политических правах»; Факультативный протокол к международному пакту «О гражданских и политических правах» от 19 декабря 1966 г. // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. – 1994. – № 12.
[13] Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» // СЗ РФ. – 2011. – № 1. – Ст. 2.
[14] Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» (ред. от 9 ноября 2009 г.) // СЗ РФ. – 1996. – № 23. – Ст. 2750.
[15] Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» (ред. от 9 марта 2010 г.) // Российская газета. – 1997. 3 мая.
[16] Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» (ред. от 8 марта 2015 г.) // Российская газета. – 1993. 21сентября.
[17] Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 3 апреля 2017 г.) // СЗ РФ. – 1996. – № 25. – Ст. 2954.
[18] Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая» от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 28 марта 2017 г.) // Российская газета. – 1994. 8 декабря; Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ (ред. от 28 марта 2017 г.) // Российская газета. – 1996. 6–10 февраля;
[19] О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683 // СЗ РФ. – 2016. – № 1 (часть II). – Ст. 212.
[20] Указ Президента Российской Федерации от 5 февраля 2010 г. № 146 «О Военной доктрине Российской Федерации» // Российская газета. – 2010. 10 февраля.
[21] Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики в Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2016. – № 26 (Ч. 1). – Ст. 3851.
[22] Воронов А.М. Концепция общественной безопасности: вопросы правовой реализации // Пятый Пермский конгресс ученых-юристов (г. Пермь, 34–25 октября 2014 г.). Избранные материалы / Отв. ред. В.Г. Голубцов, О.А. Кузнецова. – М.: Статут, 2015.
ormvd.ru