Как оформить гчп

Публикации

Государственно-частное партнерство в сфере здравоохранения и образования в условиях финансового кризиса

Коллектив авторов, VEGAS LEX

Константин Данько, заместитель начальника юридической службы Дирекции железнодорожных вокзалов – филиала ОАО «РЖД»

Иоанна Громыко, менеджер проектов практики ГЧП и инфраструктурных проектов юридической фирмы «Вегас-Лекс»

Отрасли здравоохранение и образования входят в так называемую «социальную сферу», которая всегда находится в числе первых интересов государства, так как недостатки именно этих отраслей в первую очередь ощущает на себе каждый гражданин – потенциальный избиратель. С другой стороны, широкий охват услугами этих сфер потенциально интересен и для бизнеса как сфера сбыта услуг, имеющая устойчивый, хотя и не всегда высокоплатежеспособный спрос. Эти два положения и можно назвать предпосылками развития государственно-частного партнерства в здравоохранении и образовании, сохраняющих свое значение и в условиях финансового кризиса.

Прежде всего, следует сделать уточняющую оговорку: под государственно-частным партнерством в сфере здравоохранения и образования в рамках данной статьи понимается участие государства в соответствующих проектах, более глубокое и широкое по сравнению с его обычными регулятивными и контрольными функциями (выдача лицензий, контроль и надзор за соблюдением административных требований и т.п.). Таким образом, вне нашего поля зрения остаются все возможные виды частных клиник и школ, а также проектное финансирование строительства и реконструкции соответствующих учреждений.

Текущее финансовое положение начинает весьма негативно отражаться на государственном и муниципальном финансировании строительства и реконструкции объектов здравоохранения и образования. Постепенно сокращается (а то и сворачивается) финансирование приоритетных национальных проектов «Здоровье» и «Образование».

Но поскольку публичная власть по-прежнему заинтересована в сохранении темпов строительства и реконструкции объектов здравоохранения и образования, значительная роль в данной области должна отводиться механизмам ГЧП.

Для достижения государственных целей поставлена задача «ограничения выведения из сферы образования и здравоохранения инфраструктуры лечебных и образовательных учреждений с целью стимулирования развития механизмов частно-государственного партнерства в социальной сфере» [1] .

В декабре 2008 года в Государственной Думе прошел представительный круглый стол, посвященный проблемам государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения [2] , на котором в частности отмечалось, что такое партнерство направлено на достижение целей, поставленных перед здравоохранением: снижение смертности от управляемых причин, повышение рождаемости, улучшение качества медицинской помощи, увеличение продолжительности жизни; ГЧП может способствовать формированию конкурентной среды в здравоохранении, созданию равных условий для организаций здравоохранения различных форм собственности, развитию добровольного медицинского страхования.

В СМИ регулярно появляется информация о создании лечебных и образовательных центров в рамках ГЧП [3] .

На настоящий момент условно можно выделить две модели ГЧП в рассматриваемых сферах:

1) традиционную модель инвестиционного договора;

2) потенциально перспективную концессионную модель.

Традиционная модель предполагает заключение между публичной властью (региональной или муниципальной) и девелопером-застройщиком инвестиционного договора. В соответствии с договором девелопер в качестве «нагрузки» от бюджета за предоставленную возможность строить жилую и/или коммерческую недвижимость, которая будет находится в его собственности, обязуется построить и/или реконструировать определенные объекты здравоохранения и/или образования (больницы, поликлиники, школы, центры детского творчества и т.п.), а затем передать их в собственность субъекта РФ или муниципалитета.

Такая модель, хорошо зарекомендовавшая себя в период стабильного роста строительной отрасли, была апробирована и активно применялась в Москве и других крупных городах.

Положительной стороной для частного инвестора-застройщика в этой модели являлась поддержка со стороны муниципалитета и возможность вернуть свои затраты за счет эксплуатации коммерческой недвижимости и/или продажи квартир. Город же получал в свою собственность необходимые объекты социальной инфраструктуры. Помимо прочего, частный инвестор не нес никаких эксплуатационных затрат на содержание таких объектов.

Экономические изменения в стране и в мире, стагнация строительного комплекса могут весьма негативно сказаться на применимости данной модели. Ранее заключенные инвестиционные договоры будут в конечном итоге завершены (с просрочками исполнения и судебными спорами или без таковых), но перспективы заключения новых подобных соглашений вызывают обоснованные сомнения.

Модель концессионного соглашения

Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – Концессионный закон) предусматривает, что объектами такого соглашения могут быть «объекты здравоохранения, в том числе объекты, предназначенные для санаторно-курортного лечения; объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социально-культурного назначения». Типовые концессионные соглашения были утверждены: для объектов образования – Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2006 года № 671, а для объектов здравоохранения Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 № 138.

Несмотря на то, что первое Постановление было принято два с половиной года назад, достаточной правоприменительной практики по нему, так же как и по второму из названных постановлений, принятому совсем недавно, не имеется. Это может быть связано как с объективными, так и с субъективными причинами: отсутствием потребности в концессиях в области социальной инфраструктуры при работавшей традиционной модели ГЧП, основанной на принципах инвестиционного договора, и нежеланием власти «отдавать» социальную сферу на откуп частному бизнесу. По нашему мнению, изменение социально-экономической ситуации должно пробудить интерес региональных и муниципальных властей к концессионному механизму финансирования развития социальной инфраструктуры.

Спецификой концессионной модели в сфере здравоохранения и образования, по нашему мнению, является необходимость осуществления одним концессионером двух видов деятельности:

1) деятельности по строительству/реконструкции объекта здравоохранения/ образования; и

2) деятельности по оказанию медицинских или образовательных услуг.

Помимо экономических трудностей совмещения, появляются юридические проблемы, связанные в частности с получением отличающихся друг от друга лицензий и разрешений. Способом разрешения подобных проблем может стать использование концессионером договора о совместной деятельности (простого товарищества), что допускается Концессионным законом (пункт 2 части 1 статьи 5).

Еще одной особенностью концессионных соглашений в социальной сфере является то, что в ходе их реализации должен быть предоставлен законодательно гарантированный минимум социальных услуг населению: обязательное медицинское страхование в здравоохранении и обеспечение доступности бесплатного общего среднего образования. Решением этой задачи может стать как предусмотренная Концессионным законом возможность принятия на себя концедентом «части расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения» (часть 13 статьи 3), так и получение концессионером в той или иной форме субсидий от соответствующего уровня главного распорядителя бюджетных средств на обеспечение оказания социальных услуг и/или на реконструкцию / строительство соответствующего объекта. Выбор той или иной формы или их совмещение зависят от условий каждого конкретного проекта.

Следует сказать и о концессионной плате, вернее – об использовании предоставленной законом возможности не предусматривать ее в концессионном соглашении. Часть 1.1 статьи 7 Концессионного закона предусматривает, что «в случае реализации концессионером производимых товаров, выполнения работ, оказания услуг по регулируемым ценам (тарифам) или с учетом установленных надбавок к ценам (тарифам), а также в случаях, если условиями концессионного соглашения предусмотрено принятие концедентом на себя части расходов на создание и (или) реконструкцию, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения, концессионная плата концессионным соглашением может не предусматриваться». Учитывая экономические особенности деятельности образовательных и медицинских учреждений, в частности отсутствие у них «сверхдоходов» и «природной ренты», концессионные соглашения в отраслях социальной инфраструктуры не должны предусматривать выплату концессионного вознаграждения. В противном случае вероятность привлечения частных инвесторов в эту сферу будет стремиться к нулю.

Финансирование концедентом части затрат концессионера на эксплуатацию объекта социальной инфраструктуры значительно приближает российскую модель концессионного соглашения к хорошо зарекомендовавшей себя в зарубежной практике модели контрактов жизненного цикла (life cycle contracts), достаточно подробно описанной в статье М.Черниговского [4] .

Учитывая вышеизложенное, модель концессионного соглашения в сфере социальной инфраструктуры можно представить в виде следующей схемы (см.приложение).

Рамки статьи не позволяют нам остановиться на других инструментах ГЧП, так или иначе применимых при реализации инвестиционных проектов в сфере социальной инфраструктуры. К таким инструментам относятся: бюджетные ассигнования за счет средств Инвестиционного фонда РФ, финансирование различных институтов развития (Европейский банк реконструкции и развития, Международный банк реконструкции и развития и т.п.), возможности использования проектного финансирования за счет средств консервативных инвесторов и т.д.

В настоящее время с учетом складывающихся социально-экономических условий представляется необходимым сосредоточить определенные усилия на реализации потенциала такой формы ГЧП в сфере здравоохранения и образования как концессионные соглашения. Трудности, связанные с осуществлением концессионной схемы, вполне преодолимы при согласованном взаимодействии региональных и муниципальных органов власти и частного бизнеса. Не последнюю роль может сыграть здесь и привлечение квалифицированных консультантов юридического, экономического и отраслевого направлений. Опыт использования концессионной модели и иных форм ГЧП в других сферах может сослужить неплохую службу и применительно к объектам социальной инфраструктуры, став локомотивом развития данной отрасли.

[1] Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р.

[3] См., напр.: Перинатальный центр стоимостью 13,4 млн долларов создается в Казани // http://technics.rin.ru/news/?p1=1&id=39385.

[4] Черниговский М. Контракты жизненного цикла: правовая природа и перспективы использования в рамках ГЧП-проектов в России.

Закон о государственно-частном партнерстве: необходимость принятия и предмет регулирования

Вопрос о том, нужен ли отдельный закон о государственно-частном партнерстве, обсуждается уже давно. На практике существует потребность в принятии подобного закона и на федеральном уровне, ввиду отсутствия единого нормативно-правового акта, который регулировал бы все вопросы, возникающие в сфере ГЧП, и на уровне субъектов Федерации, где государственно-частное партнерство и должно развиваться.

ГЧП-инструментарий позволяет привлекать частные инвестиции в развитие социальной инфраструктуры, а также более эффективно расходовать бюджетные средства в ходе реализации инфраструктурных проектов в сфере транспорта, жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, создания инновационных технологий. Выработка системного подхода к решению этих задач особенно актуальна в текущих сложных экономических условиях.

Очевидно, что направления развития инфраструктуры должны определять государственные и муниципальные органы власти на основе разработанной и принятой ими нормативной базы. Создание оптимальных основ законодательного регулирования государственно-частного партнерства требует тщательного предварительного изучения многих сфер законодательства. Это связано, прежде всего, с тем, что федеральное регулирование этой области носит рамочный, общий характер. Региональные законы могли бы конкретизировать нормы, установленные на федеральном уровне, а также определить конкретные механизмы взаимодействия органов исполнительной власти субъекта Федерации и инвестора – инициатора ГЧП-проекта. Кроме того, закрепление в региональном законе порядка применения ГЧП-инструментов позволило бы снизить правовые риски, разрешить правовые коллизии, восполнить пробелы, устранив тем самым правовую неопределенность в толковании отдельных норм закона. Это способствовало бы существенному повышению доступности финансовых ресурсов на банковских и фондовых рынках, а значит большей привлекательности ГЧП-проектов для частных инвесторов.

Вместе с тем приходится констатировать, что при достаточно развитом федеральном законодательстве нормативные основы ГЧП в субъектах РФ на сегодняшний день в большинстве случаев не имеют системного характера. При этом власти различных субъектов весьма активно конкурируют друг с другом за привлечение национальных и иностранных инвесторов. Очевидно, что наличие качественного законодательства в этой сфере поможет обеспечить существенный рост региональной экономики за счет привлечения инвестиций российских организаций регионального и общефедерального значения, а также международных компаний.

Региональные законы о ГЧП

На сегодняшний день законы о ГЧП приняты лишь в нескольких субъектах РФ (Республики Алтай, Дагестан, Калмыкия, Томская область, город Санкт-Петербург) при этом большая их часть имеет ряд существенных недостатков. Эти законы

Нормативный акт регионального уровня о порядке реализации ГЧП-проектов должен в первую очередь обеспечивать активизацию различных форм государственно-частного партнерства и единую процедуру реализации подобных проектов (в первую очередь в части организации конкурсов).

Поскольку нормативные акты, регулирующие инвестиционные процессы, приняты во всех регионах относительно давно и не учитывают актуальных возможностей проектного финансирования и ГЧП, объективно необходимо разрабатывать специальный закон о ГЧП, уделив особое внимание формированию принципов, на которые будет опираться субъект РФ при участии в ГЧП-проектах; определению конкретных форм такого участия; описанию процедур инициализации и реализации проекта; отбора партнеров, а также установлению основных условий, на которых субъект РФ будет участвовать в проектах.

В целом структура регионального ГЧП-законодательства может выглядеть следующим образом:

1) закон субъекта РФ о государственно-частном партнерстве;

2) иные акты в сфере инвестиционной деятельности, соответствующие основному закону;

3) подзаконные нормативные акты субъекта Российской Федерации, принятые на основании положений закона в целях конкретизации и реализации его отдельных норм.

Базовый нормативный акт в области ГЧП, очевидно, должен быть принят в форме закона, поскольку именно такая форма обеспечит легальность действий органов власти в области ГЧП, в частности в ситуациях, не урегулированных федеральным законодательством и открытых для нормативного закрепления или практической реализации субъектами РФ, а также судебную защиту соответствующих соглашений. Также не следует забывать, что гражданское законодательство отнесено к ведению Российской Федерации, соответственно закон о ГЧП субъекта РФ должен соответствовать федеральному гражданскому праву.

Содержание самого закона о ГЧП, принятого в регионе, может быть различным. Однако целесообразно обозначить ряд основных вопросов, которые необходимо урегулировать для того, чтобы закон стал работоспособным и обеспечивал возможность выполнения поставленных задач:

Федеральный закон о ГЧП

Издание закона, исходя из основ теории государства и права, – этап оформления определенных общественных отношений в норму права. Существует мнение, что отношения в сфере государственно-частного партнерства в значительной степени сформированы в России и их необходимо урегулировать. Главный аргумент в пользу принятия федерального закона о ГЧП – необходимость легального определения самого государственно-частного партнерства.

В соответствии с определением, используемым в официальных документах Организации экономического сотрудничества и развития, государственно-частное партнерство – это любые официальные отношения или договоренности на фиксированный или неограниченный период времени между государственными и частными партнерами, в рамках которых обе стороны взаимодействуют в процессе принятия решения и соинвестируют ограниченные ресурсы (например, деньги, персонал, оборудование, информацию) для достижения конкретных целей в определенной области.

Данное определение не претендует на исключительность и универсальность, не носит юридико-технического характера, однако фокусирует внимание законодателя на главных задачах: обеспечить базовый инструментарий, определить основные принципы взаимодействия государственного и частного сектора и, возможно, установить организационно-правовые формы такого взаимодействия.

Положительный эффект от разрешения указанных вопросов может быть получен, по мнению ряда экспертов, лишь в случае принятия отдельного нормативного акта о государственно-частном партнерстве. С юридической точки зрения оформить ГЧП возможно путем использования различных правовых конструкций, как общих, так и специально разработанных. К таким конструкциям, в частности, относятся:

Очевидно, что в силу своей комплексности общие вопросы ГЧП будут регулироваться гражданским законодательством и, кроме того, нормами бюджетного, налогового и иных отраслей права, Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Федерального закона от 21 декабря 2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и т.д.

Заключение

Итак, предпосылки для принятия специального нормативного акта о государственно-частном партнерстве на региональном и федеральном уровнях различны. В случае с регионами очевидно, что подобный закон позволит как минимум модернизировать существующую (формировавшуюся с начала 90-х годов) нормативную базу в сфере инвестиционной деятельности. Кроме того, региональный закон о ГЧП обеспечит развитие данного института в соответствии с федеральными нормами, а также имеющимися в субъекте нормами о поддержке инвестиционных проектов. В зависимости от предмета ведения органы власти субъектов РФ смогут либо конкретизировать федеральные нормы (например, процедуры проведения региональных концессионных конкурсов), либо урегулировать отдельные вопросы на своем уровне (например, формы консолидации муниципальных проектов под единые региональные конкурсы). Такие решения должны приниматься с учетом всех особенностей конкретного региона, в том числе его социально-экономического положения.

Необходимость принятия федерального закона о ГЧП не столь очевидна, а предполагаемое его содержание вызывает множество споров. Либо это будет декларативный акт, определяющий основные принципы государственно-частного партнерства – и в этом случае его практическая ценность остается под вопросом, – либо в рамках данного закона будут сформулированы конкретные формы ГПЧ и процедуры их использования, что потребует корректировки практически всего законодательства в данной сфере.

Комментарий

Салихов Х. М., Депутат Государственной Думы Федерального Собрания РФ, председатель подкомитета по развитию государственно-частного партнерства

Нормативная база о государственно-частном партнерстве существует в зачаточном состоянии – законы о ГЧП есть лишь в нескольких субъектах РФ. В условиях кризиса необходимость регулирования отношений власти и частного бизнеса потеряла остроту в силу отсутствия инвестиционной активности в большинстве регионов. Несмотря на это работать в направлении формирования соответствующей федеральной и региональной нормативной базы необходимо именно сегодня. С учетом позиций, представленных в статье, целесообразно межведомственным рабочим группам по ГЧП в Государственной Думе и Совете Федерации разработать так называемую Белую книгу (Рекомендации органам власти субъектов РФ по совершенствованию региональной нормативной базы в сфере ГЧП), принимая во внимание практику применения уже существующих актов о ГЧП регионального уровня и необходимость обеспечить соответствие этих актов нормам федерального инвестиционного законодательства.

www.vegaslex.ru

Журнал «Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование»

Номер 1-2 (30-31) Июль 2007

Государственно-частное партнерство в РФ: экономическое содержание и правовое обеспечение

Николаев А.И., помощник Председателя Правительства РФ, Бочков С.О., главный редактор журнала «Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование»

Тема государственно-частного или частно-государственного партнерства (ГЧП) в течение последних лет часто звучит на высоком государственном уровне, активно обсуждается среди политиков, чиновников, предпринимателей, экспертов, входит в тексты официальных программ и нормативных правовых актов. Вместе с тем отечественный опыт ГЧП мало систематизируется и исследуется.

Формы государственно-частного партнерства

В настоящее время в России ГЧП осуществля- ется в следующих формах:

1. Заключение договоров о реализации проектов, в которых в качестве равноправных партнеров, каждый со своим вкладом в проект, участвуют: с одной стороны — структуры государственной (или муниципальной) власти, с другой — частные компании.

Такие проекты могут реализовываться на основании концессионных соглашений, соглашений о разделе продукции, арендных, инвестиционных и иных форм договоров, в которые включаются особые условия об участии государственной (муниципальной) стороны со своим объемом обязательств и прав в рамках проекта и о распределении прав на создаваемые в ходе проекта объекты, продукцию и услуги.

Данная форма ГЧП сопоставима с английским термином «Public Private Partnership», что означает дословно «общественно-частное партнерство».

2. Использование средств Инвестиционного фонда РФ (согласно Постановлению Правительства РФ от 23.11.05 № 694, в ред. от 25.04.06, с изм. от 24.08.06) и других источников государственного финансирования для поддержки реа- лизуемых частным бизнесом крупных проектов в стратегических направлениях.

3. Создание особых экономических зон (ОЭЗ): опытно-внедренческих, производственных, туристско-рекреационных, портовых), стимулирующих за счет мер государственной поддержки развитие бизнес-проектов.

ОЭЗ, способствующим развитию обрабатывающих секторов, отраслей высоких техноло- гий и производству новых видов продукции, социально-экономическому развитию регионов, созданию новых высококвалифицированных рабочих мест, отводится значительная роль в решении задач по привлечению инвестиций, диверсификации и выводу российской экономики на инновационный путь развития.

4. Создание корпораций со смешанным государственным и частным капиталом для развития приоритетных отраслей экономики.

Одним из таких примеров является Объединенная авиастроительная корпорация (создана Указом Президента РФ от 20.02.06 № 140), в этом случае ряд крупных компаний заявил о своем участии в проекте еще до объединения госактивов.

Другим примером является учреждение в целях совершенствования авиационных перевозок и повышения эффективности деятельности российских авиакомпаний ОАО «ЭйрЮнион» (согласно Указа Президента РФ от 28.04.07 № 570).

В формате ГЧП планируется создание Государственной судоходной компании. Данное направление примыкает к сфере государственного предпринимательства.

5. Взаимодействие государственного и частного капитала в целях развития науки, техноло- гий и техники, адаптации научно-технического комплекса к условиям рыночной экономики.

Данная задача поставлена в «Основах политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу» (одобрены на совместном заседании Совета Безопасности РФ, Президиума Государственного совета РФ и Совета при Президенте РФ по науке и высоким технологиям 20.03.02, изложены в Письме Президента РФ от 30.03.02 № Пр-576).

6. Сотрудничество государства и бизнеса в развитии социальной сферы, при котором согласованно с государственной политикой бизнес самостоятельно и за свой счет реализует проекты в областях, приоритетных для государства и общества (строительство учебных заведений, больниц, разработка законопроектов, технических регламентов, стандартов, создание сетей юридических консультаций для граждан, содействие развитию отечественного кино и театра, книгоиздания и литературы и т.д.). Данное направление близко к благотворительности.

Такую форму ГЧП предусматривает, в частности, ФЦП «Культура России (2006-2010 годы)», утвержденная Постановлением Прави- тельства РФ от 08.12.05 № 740.

Экономическое содержание государственно-частного партнерства

Экономическое содержание ГЧП можно рас- сматривать со следующих сторон.

1. ГЧП как часть системы мер государственного регулирования в целях реализации промышленной политики, стимулирования инновационной активности, привлечения инвестиций в развитие инфраструктуры и социальную сферу.

2. ГЧП с точки зрения привлечения частного сектора к деятельности по предоставлению общественных услуг (в таких областях, как ЖКХ, здравоохранение, образование, транспорт, городское хозяйство и др.).

Частный сектор обеспечивает предпринимательскую инициативу, управление коммерческими рисками, экономию затрат и сжатые сроки реализации проекта. Публичный сектор обеспечивает согласование публичных интересов, дает долгосрочные гарантии установления справедливых тарифов в случае, если тарифы регулируемые, обеспечивает управление рисками, связанными с социально-экономическим развитием, а также устанавливает стандарты на качество услуг и осуществляет контроль.

Актуально использование потенциала механизмов ГЧП для приоритетных проектов в социальной сфере, в первую очередь для приоритетных национальных проектов.

Заключение концессионных соглашений (одна из правовых форм ГЧП) рассматривается как один из способов перехода к рыночным формам государственного участия в развитии социально значимых проектов, поддержке инвестиционной деятельности (например, в ФЦП «Экономическое и социальное развитие корен- ных малочисленных народов Севера на период до 2011 года», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 27.07.01 № 564).

3. ГЧП как инструмент привлечения частной инициативы и инвестиций при сохранении государственного контроля над активами (такими как недра, объекты инфраструктуры, предприятия, имеющие высокое социальное или оборонное значение и т.д.).

ГЧП является альтернативой как государственному предпринимательству (в форме казенных предприятий, унитарных предприятий, акционерных обществ со 100% государственным капиталом), так и полной передаче соответствующий хозяйственной деятельности в частный сектор, в том числе через приватизацию соответствующих активов.

При этом использовании института ГЧП возможно преодоление таких «узких мест», как недостаточное качество управления государственной собственностью, недостаток инвестиционных ресурсов, отсутствие инновационных технологий, низкие экономичес- кая эффективность и налоговая дисциплина.

Преимущество для государства заключается в том, что частные инвестиции направляются для создания, улучшения и эффективного использования государственного имущества, не включенного в свободный хозяйственный оборот, но важного для экономики страны и повседневной жизни граждан.

Данный аспект ГЧП необходимо рассматривать в контексте развития положений Концеп- ции управления государственным имуществом и приватизации в РФ, утвержденной Постановлением Правительства от 09.09.99 № 1024 (в ред. от 29.11.00).

Интересно в этом плане сопоставить развитие ГЧП на сегодняшнем этапе с экономи- ческой политикой СССР периода НЭП. В 1923 г. В.И.Ленин в своей работе «О концессиях и о развитии капитализма» отмечал: «Советская власть приглашает заграничных капиталистов, желающих получить концессии в России. Что такое концессия? Договор государства с капиталистом, который берется поставить или усовершенствовать производство (например, добычу и сплав леса, добычу угля, нефти, руды и т.п.), платя за это государству долю добываемого продукта, а другую долю получая в виде прибыли… Не опасно ли приглашать капиталистов, не значит ли это развивать капитализм? Да, это значит развивать капитализм, но это не опасно, ибо власть остается в руках рабочих и крестьян, а собственность помещиков и капиталистов не восстанавливается. Концессия есть своего рода арендный договор. Капиталист становится арендатором части государственной собственности, по договору, на определенный срок, но не становится собственником. Собственность остается за государством». Концессионная политика, по мнению В.И.Ленина, должна была способствовать, во-первых, хозяйственному восстановлению российских окраин (в том числе на Дальнем Востоке), во-вторых, устранению внешней угрозы и удержанию за страной этих территорий.

4. Этико-экономический аспект. В Своде нравственных принципов и правил в хозяйствовании (принят 05.02.04 на VIII Всемирном русском народном соборе, одобрен 09.09.04 Межрелигиозным советом России) 1 в первом разделе указывается: «Не забывая о хлебе насущном, нужно помнить о духовном смысле жизни. Не забывая о личном благе, нужно заботиться о благе ближнего, благе общества и Отчизны», ставится задача «создавать такой экономический уклад, который поможет гармонично реализовывать как духовные устрем- ления, так и материальные интересы личности и общества».

Во втором разделе Свода содержатся положения: «Собственность дает максимальную отдачу именно тогда, когда она употребляется эффективно, а плоды ее распределяются справедливо и ответственно, «вкладываются» в социальную стабильность. Если человек создает материальные блага исключительно для себя, своей семьи, своей социальной группы, при этом пренебрегая интересами других, — он преступает нравственный закон и многое теряет в экономическом смысле… Использование собственности в хозяйствовании не должно носить узкоэгоистический характер, противоречить общему интересу. Благосостояние добросовестных предпринимателей и тружеников должно соответствовать их трудовому вкладу, быть следствием создания, рачительного использова ния и преумножения ими общественно-полезных благ… И предприниматель, и государство должны исходить из принципа справедливости при принятии экономических решений».

В контексте развития новых институтов экономики, ГЧП, безусловно, необходимо рассматривать, в том числе, в этико-экономическом аспекте трансформации российского общества.

Можно рассматривать ГЧП как часть институциональной инфраструктуры, которая дает дополнительную возможность гармонизировать частно-предпринимательские и общественные интересы в экономике.

Роль ГЧП в социально-экономическом развитии России

В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-08 гг.), утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 19.01.06 № 38-р (далее — Программа), предусмотрено развитие механизмов ГЧП.

Согласно Программе, развитие эффективных институтов взаимодействия государства и бизнеса является одним из важных условий формирования эффективной экономической политики, повышения инновационной активности, развития экономической и социальной инфраструктуры.

ГЧП предполагает использование лизинговых и концессионных механизмов, финанси- рование с привлечением частных инвестиций социальных программ и инвестиционных проектов, имеющих стратегическое значение.

Приоритетными направлениями ГЧП согласно Программе являются:

производственная и транспортная инфраструктуры (строительство и эксплуатация дорог, электрических сетей, портов, трубопроводов);
жилищно-коммунальное хозяйство;
финансирование научных исследований, имеющих перспективы коммерциализации, и развитие инновационной инфраструктуры;
профессиональное образование и система переподготовки кадров;
здравоохранение и социальные услуги;
информационно-консультационная поддержка предпринимательской деятельности. Эффективными инструментами взаимодействия государства и бизнеса, согласно Программе, должны стать:
создание и функционирование ОЭЗ;
формирование и использование Инвести- ционного фонда РФ;
реализация принципов и механизмов, пре- дусмотренных Федеральным законом «О концессионных соглашениях»;
повышение эффективности деятельности государственных институтов развития, в том числе банков развития;
развитие инновационной инфраструктуры, в том числе создание технико-внедренческих парков, производственных кластеров;
государственная поддержка деятельности венчурных инновационных фондов, финансирующих высокотехнологичные и наукоемкие проекты;
повышение результативности механизмов поддержки лизинга.

ГЧП как инструмент инвестиционной политики

Для реализации наиболее перспективных инвестиционных проектов Правительством РФ принято решение о создании Инвестиционного фонда РФ.

В ст. 179.2 Бюджетного кодекса РФ (в редакции федерального закона от 26.04.07 № 63-ФЗ) Инвестиционный фонд РФ определяется как «часть средств федерального бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства».

Инвестиционный фонд РФ позволит реализовать новые подходы к созданию объектов инфраструктуры, недостаточный уровень развития которой является одним из существенных препятствий экономического роста.

Средства фонда предлагается также направить на развитие инновационной инфраструктуры.

Согласно Программе, расходование средств Инвестиционного фонда РФ на условиях ГЧП позволит повысить эффективность государственных инвестиций (вклад частного капитала должен быть не менее 25%).

В положении об Инвестиционном фонде РФ (утверждено Постановлением Правительства РФ от 23.11.05 № 694, с учетом последующих изменений) определены формы, механизмы и условия предоставления государственной поддержки за счет средств Фонда для реализации инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях ГЧП (далее — инвестиционные проекты), этапы и процедура их отбора, основные требования к представляемой документации и проведению мониторинга реализации инвестиционных проектов.

Согласно Положению, государственная поддержка предоставляется для реализации инвестиционных проектов, направленных:

а) на социально-экономическое развитие Российской Федерации в части создания и (или) развития инфраструктуры (в том числе социальной), имеющей общегосударственное значение или необходимой для выполнения в соответствии с межправительственными соглашениями обязательств Российской Федерации по созданию объектов на территории Российской Федерации;

б) на создание и (или) развитие элементов российской инновационной системы;

в) на обеспечение реализации институциональных преобразований.

Государственная поддержка также может предоставляться для разработки проектной документации в целях реализации инвестицион- ных проектов по указанным направлениям.

Инициаторами реализации инвестиционных проектов (далее — инициаторы) могут выступать федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, коммерческие организации, в том числе иностранные инвесторы и коммерческие организации с иностранными инвестициями.

Отбор инвестиционных проектов, претендующих на предоставление государственной поддержки, осуществляется на следующих принципах:

а) соответствие инвестиционных проектов установленным критериям;

б) обеспечение равных условий доступа к процедуре предоставления государственной поддержки;

в) безубыточность инвестиционных проектов;

г) разделение рисков государства с частным капиталом;

д) сбалансированность государственных и частных интересов участников инвестици- онного проекта;

е) соблюдение условий добросовестной конкуренции и антимонопольного законода- тельства Российской Федерации.

Государственная поддержка для разработки проектной документации инвестиционных проектов предоставляется:

а) для разработки проектной документации инвестиционных проектов, претендующих на государственную поддержку;

б) для разработки проектной документации инвестиционных проектов, реализация которых планируется в рамках Федерального закона «О концессионных соглашениях» и инициатором которых выступает федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию РФ о бюджетной политике в 2007 г. (от 30.05.06) Правительству РФ предписано принять действия, в частности, по использованию механизмов Инвестиционного фонда, венчурных фондов, промышленно-производственных, технико-внедренческих и туристско-рекреационных ОЭЗ, концессионных соглашений, технопарков в сфере высоких технологий в целях расширения частных инвестиций.

Согласно Программе, одним из эффективных инструментов реализации приоритетных проектов является использование финансовых институтов, в первую очередь государственных банков развития, для привлечения долгосрочных инвестиций в приоритетные сферы экономики.

По данным международной статистики, за счет кредитов и гарантий национальных банков развития финансируется до 10% осуществляемых вложений в основной капитал. Во многих странах мира совокупный объем долгосрочных кредитов и инвестиций национальных банков развития достигает 5% валового внутреннего продукта. При этом основными функциями государственных банков развития являются финансирование инфраструктурных проектов, имеющих стратегическое значение для государства, и контроль за условиями их реализации.

Согласно Программе, основными направлениями деятельности Банка развития должны стать:

долгосрочное кредитование инвестиционных проектов;
предоставление гарантий по долгосрочным кредитам коммерческих банков, выдаваемых ими для финансирования проектов и программ общенационального значения;
экспертиза, отбор и анализ эффективности инвестиционных проектов с привлечением при необходимости ведущих зарубежных экспертов;
осуществление государственной поддержки малого предпринимательства;
развитие финансового лизинга машин и оборудования;
привлечение иностранных инвестиций, прежде всего, ресурсов международных и региональных банков развития.

Банк должен стать эффективным инструментом финансирования и осуществления проектов, направленных на стимулирование научно-технического прогресса, совершенствование отраслевой структуры экономики, реализацию ряда социальных задач в таких сферах, как образование и здравоохранение.

Принятым в развитие данных положений федеральным законом от 17.05.07 № 82-ФЗ «О банке развития» установлено, что государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» действует в целях обеспечения повышения конкурентоспособности экономики Российской Федерации, ее диверсификации, стимулирования инвестиционной деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной предусмотренной настоящим Федеральным законом деятельности по реализации проектов в России и за рубежом, в том числе с участием иностранного капитала, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, ОЭЗ, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, а также на поддержку малого и среднего предпринимательства.

Среди функций Внешэкономбанка (ст. 3 указанного закона):

финансирование инвестиционных проектов, направленных на развитие инфра- структуры и на реализацию инновационных проектов, в том числе в форме предоставления кредитов или участия в капитале коммерческих организаций;
приобретение долей (акций, паев) в уставном капитале хозяйственных обществ, а также инвестиционных и паевых инвестиционных фондов;
страхование экспортных кредитов от коммерческих и политических рисков;
участие в реализации ФЦП и государственных инвестиционных программ, проектов, включая внешнеэкономические, в том числе по государственной поддержке экспорта промышленной продукции (товаров, работ, услуг);
участие в реализации инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях ГЧП, а также проектов создания объектов инфраструктуры и иных объектов, предна- значенных для обеспечения функционирования ОЭЗ.

Развивается сотрудничество и на межгосударственном уровне. Так, законом от 03.06.06 № 69-ФЗ ратифицировано Соглашение об учреждении Евразийского банка развития, подписанное в г. Астане 12.01.06 Россией и Казахстаном. Учреждение банка призвано способствовать становлению и развитию рыночной экономики государств — участников настоящего Соглашения, их экономическому росту и расширению торгово-экономических связей между ними путем осуществления инвестиционной деятельности.

Банк является международной организацией — субъектом международного права, обладает международной правоспособностью и имеет право, в частности, заключать международные договоры в пределах своей компетенции.

В рамках инвестиционной деятельности Банк финансирует проекты и программы, среди которых приоритетными являются те, что предусмотрены межгосударственными и межправительственными соглашениями участников Банка, предоставляет гарантии, банковские гарантии и поручительства, участвует в уставном капитале организаций.

ГЧП как инструмент инновационной политики

Программой предусматривается создание системы фондов поддержки инновационной деятельности, включая фонды стартового финансирования и венчурного предпринимательства, в том числе фонда инноваций в сфере информационных технологий и венчурного инновационного фонда.

В области инноваций важнейшими направлениями ГЧП, согласно Программе, должны стать реализация мер по вовлечению в инновационный процесс высших образовательных учреждений, определение приоритетов государственного финансирования фундаментальных и прикладных исследований с участием представителей бизнеса, общероссийского, отраслевых и региональных советов по технологической политике.

В «Основных направлениях политики РФ в области развития инновационной системы на период до 2010 года» (утверждены письмом Правительства РФ от 05.08.05 № 2473п-П7) устанавливается (п. 3), что политика Российской Федерации в области развития инновационной системы базируется на равноправном ГЧП и направлена на объединение усилий и ресурсов государства и предпринимательского сектора экономики для развития инновационной деятельности.

Согласно «Основным направлениям…» (п. 9) целью государственной политики в области развития инновационной системы является формирование экономических условий для вывода на рынок конкурентоспособной инновационной продукции в интересах реализации стратегических национальных приоритетов Российской Федерации: повышение качества жизни населения, достижение экономического роста, развитие фундаментальной науки, образования, культуры, обеспечение обороны и безопасности страны путем объединения усилий государства и предпринимательского сектора экономики на основе взаимовыгодного партнерства.

Для достижения цели государственной политики в области развития инновационной системы за счет внедрения и коммерциализации научно-технических разработок и технологий, ускоренного развития наукоемких высокотехнологичных и ресурсосберегающих производств необходимо решить ряд основных задач, в числе которых:

обеспечить повышение эффективности ГЧП при реализации важнейших инновационных проектов государственного значения;
стимулировать привлечение российских и иностранных инвестиций в наукоемкие высокотехнологичные отрасли экономики страны. Государственная политика в области развития инновационной системы реализуется по следующим направлениям:
создание благоприятной экономической и правовой среды в отношении инновационной деятельности;
формирование инфраструктуры инновационной системы;
создание системы государственной поддержки коммерциализации результатов интеллектуальной деятельности.

Создание благоприятной экономической и правовой среды в отношении инновационной деятельности предусматривает, среди прочего:

создание нормативно-правовой базы, направленной на формирование благоприятной среды для привлечения частных инвестиций для финансирования инновационной деятельности, включая развитие форм совместного финансирования инновационных проектов за счет средств федерального бюджета и средств частных инвесторов;
создание институциональных и правовых условий для развития венчурного предпринимательства в области наукоемких инновационных проектов.

Формирование инфраструктуры инновационной системы предусматривает, в том числе:

формирование инновационно-активных территорий (наукоградов, технополисов и др.), в том числе технико-внедренческих экономических зон;
развитие системы региональных и отраслевых фондов поддержки инновационной деятельности, включая фонды стартового финансирования и венчурного предпринимательства.

Государственная поддержка коммерциализации результатов интеллектуальной деятельности, включая подготовку производства и обеспечение вывода на рынок инновационной продукции, осуществляется, в том числе, совершенствованием механизмов взаимодействия участников инновационной деятельности, в первую очередь, между научными организациями, высшими учебными заведениями и промышленными предприятиями в целях продвижения новых знаний и технологий в производство.

Основные механизмы реализации государственной политики в области развития инновационной системы, среди прочих, следующие:

увеличение доли внебюджетных ресурсов по мере выполнения этапов инновационных проектов, включая:

а) создание институтов финансирования малых высокотехнологичных предприятий на начальном этапе создания ими инновационной продукции;

б) содействие формированию системы региональных и отраслевых венчурных фондов;

привлечение организаций малого и среднего предпринимательства к участию в целевых программах и инновационных проектах;
формирование у предпринимателей мотивации к развитию инновационной деятельности, в том числе путем:

а) расширения финансируемых государством программ фундаментальных и поисковых исследований, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ;

б) участия государства в развитии инфраструктуры инновационной системы.

Основные меры по реализации государс твенной политики в области развития иннова- ционной системы включают в себя:
- развитие государственной поддержки отечественных участников инновационной деятельности, в том числе путем закупки их инновационной продукции для государственных нужд и размещения государственных заказов на ее разработку на конкурсной основе для предприятий любой формы собственности;
- развитие условий для создания ГЧП в инновационной деятельности;
- совершенствование системы финансовой аренды (лизинга) уникального научного, технологического и производственного оборудования.
В Программе координации работ в области нанотехнологий и наноматериалов (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25.08.06 № 1188-р) среди критериев оценки эффективности реализации Программы указаны расши- рение ГЧП в процессе реализации Программы и рост объемов привлеченных внебюджетных средств.

В ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007-2012 годы» (утверждена Постановлением Правительства РФ от 17.10.06 № 613) в блоке «Коммерциализация технологий» предусмотрены следующие направления: 1) реализация важнейших инновационных проектов государственного значения по приоритетным направлениям Программы.

Такие проекты предусматривают концентрацию финансовых ресурсов в отношении ограниченного числа приоритетных проектов, которые формируются на условиях партнерства государства с бизнес-сообществом и предусматривают распределение между ними рисков по реализации проектов.

Общий объем финансирования проекта за счет средств федерального бюджета должен составлять 1-2 млрд руб., при этом объем внебюджетного софинансирования проектов должен составлять не менее 60% общего объема финансирования проекта. Продолжительность реализации проекта составляет не более 4 лет.

В соответствии с условиями государственного контракта исполнители проекта обязаны обеспечить 5-кратное превышение объемов продаж созданной новой и усовершенствованной высокотехнологичной продукции относительно затраченных на проект бюджетных средств.

2) реализация инновационных проектов в интересах бизнеса по предлагаемой им тематике на условиях ГЧП.

Со стороны бизнеса в качестве инициаторов проектов в рамках мероприятия выступают высокотехнологичные промышленные организации любых организационно-правовых форм и форм собственности, а также инновационные промышленные взаимосвязанные компании, научно-исследовательские и образовательные организации, взаимодополняющие друг друга и обеспечивающие конкурентные преимущества.

В рамках проектов государство финансирует часть научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ при условии, что остальные расходы (подготовка производства, расходы на рекламу, маркетинг и др.) несут компании. При этом компаниям предоставляется возможность непосредственно участвовать в формировании конкурсной документации и в экспертизе проектов. Тематика проектов должна соответствовать приоритетным направлениям Программы.

Срок реализации проекта составляет не более 3 лет. Объем финансирования проекта за счет средств федерального бюджета составит до 100 млн руб. в год, уровень внебюджетного софинансирования должен составлять не менее 70% общего объема финансирования проекта.

Согласно Концепции ФЦП «Национальная технологическая база» (утверждена Распоряжением Правительства РФ от 18.12.06 № 1761-р) предполагается реализация комплексных проектов бизнес-сообществом с участием государства на основе принципов ГЧП.

Концепция предусматривает концентрацию бюджетных средств на ограниченном количестве наиболее важных направлений технологического развития, в каждом из которых средства федерального бюджета направляются на реализацию важнейших комплексных проектов, существенно влияющих на достижение целей социально-экономического развития страны.

Это позволит сократить технологическое отставание России от мирового уровня, со- храняя и развивая в то же время достигнутый приоритет в отношении важных технологических направлений, обеспечить их реализацию, развить механизмы ГЧП, обеспечить привлечение новых инвесторов к участию в реализации Программы.

Для обеспечения государственной поддержки финансирования венчурных фондов создано ОАО «Российская венчурная компания» (Постановление Правительства РФ от 24.08.06 № 516).

ГЧП в развитии транспортной инфраструктуры

В ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)» (в ред. Постановления Правительства РФ от 31.05.06 № 338) предусматривает в целях расширения финансовой базы строительства и реконструкции, образования дополнительных источников средств для государственного сектора отрасли реализацию ряда инвестиционных проектов с использованием механизмов ГЧП.

К таким проектам отнесены развитие объектов инфраструктуры воздушного транспорта в аэропортах объектов наземной инф- раструктуры в аэропортах Омск (Федоровка), Домодедово, Толмачево, Норильск и Внуково, строительство высокоскоростной автомагистрали Москва — Санкт-Петербург, развитие Московского транспортного узла, включающего строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги и создание современной транспортно-логистической инфраструктуры московского региона.

ФЦП содержит подпрограмму «Развитие экспорта транспортных услуг», которая предусматривает реализацию масштабных комплексных инвестиционных проектов на условиях ГЧП с применением кредитных, лизинговых и концессионных схем привлечения финансовых ресурсов. Для финансирования этих проектов предусматривается использование средств федерального бюджета, Инвестиционного фонда РФ, средств бюджетов субъектов РФ и внебюджетных средств.

Частные инвестиции становятся одним из основных источников финансирования обновления основных фондов. Программой предусматриваются привлечение инвестиций владельцев транспортных организаций и грузовладельцев и создание условий для расширения инвестиционных возможностей организаций транспортного комплекса, в том числе за счет расширения при строительстве крупных транспортных объектов практики ГЧП и заключения договоров о концессиях.

Особенностью финансирования подпрограммы является увеличение объема внебюджетного финансирования (доля собственных средств предприятий и привлеченных средств в общем объеме финансирования увеличивается до 65%). Высокая капиталоемкость предлагаемых к реализации проектов предполагает создание дополнительных гарантий для потенциального инвестора, в том числе таких, как финансирование из федерального бюджета разработки проектно-сметной документации и рабочего проекта, совершенствование нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность международных перевозчиков, научное обеспечение подготовки международных соглашений в части недопущения создания неоправданных дискриминационных условий для международной транспортной деятельности, организация общественной и международной поддержки.

ГЧП в развитии системы жилищно-коммунального хозяйства

Задача применения механизмов ГЧП в сфере ЖКХ определена Правительством РФ в постановлении от 17.09.01 № 675 (с изменениями, внесенными в последующих редакциях) «О ФЦП «Жилище» на 2002-1010 годы». Согласно этому документу, к концу 2007 г. в среднем по Российской Федерации доля частных компаний, управляющих объектами коммунальной инфраструктуры на основе концессионных соглашений и других договоров, должна составить 15%, к концу 2010 г. — 30%.

В данной ФЦП в подпрограмме «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» предусмотрено развитие различных форм ГЧП с целью привлечения средств внебюджетных источников для финансирования проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры с использованием бюджетных средств в целях снижения рисков инвестирования.

Данная работа ведется и на региональном уровне. Так, Постановлением Правительства Москвы от 24.10.06 «О дополнительных мерах по стимулированию валового регионального продукта города Москвы» (№ 838-ПП) поручено внести предложения по внедрению в хозяйственную практику организации деятельности организаций коммунального хозяйства на концессионной основе, подготовить перечень объектов водопроводно-канализационного хозяйства и мусоропереработки, по которым возможна реализация инвестиционных проектов с использованием концессионных соглашений. Распоряжением губернатора Московской области от 03.03.06 № 109-РГ инициированы подготовительные работы по передаче физическим и юридическим лицам газовых сетей, находящихся в собственности Московской области, на основании концесси- онных соглашений.

ГЧП в сфере образования

Приоритетными направлениями в области профессионального образования являются:
- участие объединений работодателей в разработке образовательных стандартов, примерных учебных планов и программ учебных дисциплин учреждений профессионального образования;
- распространение лучшего опыта взаимодействия предприятий, объединений работодателей и учреждений профессионального образования;
- создание отраслевых и региональных советов по развитию профессионального образования, формируемых из представителей работодателей.

Правовые консультации

Как оформить гчп

Публикации

Государственно-частное партнерство в сфере здравоохранения и образования в условиях финансового кризиса

Закон о государственно-частном партнерстве: необходимость принятия и предмет регулирования

Как оформить гчп

admin

Это интересно: