Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. N 4528-I «О беженцах» (с изменениями и дополнениями)

Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. N 4528-I
«О беженцах»

С изменениями и дополнениями от:

28 июня 1997 г., 21 июля 1998 г., 7 августа, 7 ноября 2000 г., 30 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г., 18 июля, 30 декабря 2006 г., 23 июля 2008 г., 28 декабря 2010 г., 1 июля 2011 г., 1 марта, 12 ноября, 30 декабря 2012 г., 2 июля 2013 г., 22 декабря 2014 г., 31 декабря 2017 г.

См. Справку по материалам изучения судебной практики в РФ, касающейся процедуры определения статуса беженца, подготовленную совместно Верховным Судом РФ, судами республик, краевыми, областными, соответствующими им судами РФ и Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев)

См. комментарии к настоящему Федеральному закону

Настоящий Федеральный закон определяет основания и порядок признания беженцем на территории Российской Федерации, устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов беженцев в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Законодательство Российской Федерации о беженцах состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

См. комментарии к преамбуле настоящего Федерального закона

Президент Российской Федерации

Москва, Дом Советов России.

19 февраля 1993 года.

Под беженцем понимается прибывшее или желающее прибыть на территорию РФ лицо, не имеющее гражданства РФ, которое было вынуждено или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства вследствие совершенного в отношении него насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться насилию или иному преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Беженцем не может быть признано лицо, совершившее преступление против мира, человечности или другое тяжкое умышленное преступление.

Лицо для признания его беженцем в обязано по прибытии незамедлительно обратиться лично или через уполномоченного на то представителя с ходатайством по месту своего пребывания в компетентный орган, который принимает решение о регистрации ходатайства в течение 5 дней со дня обращения. В случае экстренного массового прибытия на территорию РФ лиц решение о их регистрации принимается незамедлительно. Лицо, находящееся вне пределов РФ, для признания его беженцем вправе обратиться с соответствующим ходатайством в дипломатическое или консульское представительство РФ в стране своего пребывания. Закреплены права и обязанности лица, обратившегося с ходатайством о признании его беженцем, а также права и обязанности беженца.

Регламентирован порядок признания лица беженцем. Лицу, признанному беженцем, выдается удостоверение установленного образца.

Закон содержит положения об обязанностях органов государственной власти и управления, органов МСУ в отношении беженцев, гарантиях прав беженцев, оказании помощи беженцам.

Лицо утрачивает статус беженца, если оно приобрело гражданство РФ или другого государства, или добровольно воспользовалось защитой государства, территорию которого оно вынуждено было покинуть, или выехало на постоянное жительство за пределы РФ. Если лицо умышленно сообщило ложные сведения, послужившие основанием для признания его беженцем, оно лишается этого статуса.

В целях обеспечения беженцам благоприятных материальных условий и компенсации расходов, связанных с их пребыванием на территории РФ, учреждается Фонд помощи беженцам (специальный фонд денежных средств для оказания помощи беженцам).

Рассмотрены вопросы источников возмещения расходов, связанных с приемом и обустройством беженцев, международного сотрудничества по проблеме беженцев и ответственности за нарушение Закона.

Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. N 4528-I «О беженцах»

Текст Закона опубликован в Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 25 марта 1993 г., N 12, ст. 425, в «Российской газете» от 20 марта 1993 г., N 54

В настоящий документ внесены изменения следующими документами:

Федеральный закон от 31 декабря 2017 г. N 498-ФЗ

Изменения вступают в силу с 30 июня 2018 г.

Федеральный закон от 22 декабря 2014 г. N 446-ФЗ

Федеральный закон от 2 июля 2013 г. N 185-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 сентября 2013 г.

Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. N 322-ФЗ

Изменения вступают в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 12 ноября 2012 г. N 186-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 января 2013 г.

Федеральный закон от 1 марта 2012 г. N 18-ФЗ

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 1 июля 2011 г. N 169-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 июля 2011 г.

Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 417-ФЗ

Федеральный закон от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 января 2009 г.

Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. N 266-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 января 2007 г.

Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 121-ФЗ

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 января 2005 г.

Федеральный закон от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ

Федеральный закон от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 июля 2003 г.

Федеральный закон от 7 ноября 2000 г. N 135-ФЗ

Федеральный закон от 7 августа 2000 г. N 122-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 января 2001 г.

Федеральный закон от 21 июля 1998 г. N 117-ФЗ

Федеральный закон от 28 июня 1997 г. N 95-ФЗ

© ООО «НПП «ГАРАНТ-СЕРВИС», 2018. Система ГАРАНТ выпускается с 1990 года. Компания «Гарант» и ее партнеры являются участниками Российской ассоциации правовой информации ГАРАНТ.

base.garant.ru

УВКБ ООН — Мероприятия

Лица без гражданства: Лица, которых никакое государство не рассматривает в качестве своих граждан (безгражданство de jure); или лица, которые находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой этой страны или не желают пользоваться такой защитой в силу обоснованных причин. В этом случае речь идет о дипломатической и консульской защите и помощи, включая возвращение в страну их гражданской принадлежности (безгражданство de facto).

Гражданство — это юридическая связь между государством и человеком, а безгражданство означает состояние, при котором человек не является гражданином какого-либо государства. Несмотря на то, что лица без гражданства могут иногда быть беженцами, эти две категории лиц являются отдельными группами и обе находятся в ведении УВКБ ООН.

Причины появления безгражданства могут быть разными, например, дискриминация меньшинств в национальном законодательстве, неспособность предоставить гражданство всем лицам, когда государство приобретает независимость (правопреемство) и коллизия правовых норм различных государств.

Проблема безгражданства затрагивает около 12 миллионов человек во всем мире. Безгражданство оказывает негативное влияние на жизни людей, поскольку наличие гражданства позволяет людям в полной мере участвовать в жизни общества и является необходимым условием для реализации всех прав человека.

Лица без гражданства не могут принимать участие в выборах, зачастую не могут получить документы, удостоверяющие личность, образование, медицинскую помощь, работу. Их могут задержать только лишь на том основании, что у них нет гражданства. Осознавая масштаб и важность проблемы, в 1954 году ООН приняло Конвенцию о статусе апатридов.

До тех пор, пока проблема безгражданства не будет решена в рамках эффективного национального законодательства, а также универсальной регистрации рождения, перед УВКБ ООН стоит задача сотрудничать с государственными органами в целях предотвращения безгражданства, разрешения конкретных ситуаций безгражданства и защиты прав лиц без гражданства. Первым шагом для всех государств является ратификация Конвенции ООН 1961 г. О сокращении безгражданства.

Подробная информация о численности и программах в РФ:

www.unhcr.ru

Режим иностранцев. Лица без гражданства

В международном праве иностранцем считают лицо, находящееся на территории определенного государства и не является ее гражданином, но находится в гражданстве другого государства.

В зависимости от продолжительности нахождения иностранца на территории государства их принято делить на:

1) тех, которые постоянно проживают на территории государства (свыше 5 лет),

2) тех, временно проживающих на территории государства (более 90 дней)

3) тех, что временно находятся на территории государства (до 90 дней).

Правовой статус иностранцев определяется национальным законодательством государства пребывания (в Украине — Законом «О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства» от 4 февраля 1994 г.) с учетом принципов и норм международного права. Однако в настоящее время нет единого договора, который бы регулировал правовой статус иностранцев.

Иностранец, на законных основаниях находится на территории государства, может быть выслан из ее территории только на основании решения компетентного органа, вынесенного в соответствии с законом. Запрещенные массовые выдворения иностранцев, законно пребывающих на территории государства.

Правовой статус иностранцев на территории государства достаточно часто называют режимом иностранцев. В настоящее время принято выделять три основных режима : национальный, наибольшего благоприятствования и специальный.

Национальный режим приравнивает иностранцев к гражданам госа и предусматривает, что они пользуются теми же пр. и свободами и обязаны выполнять такие же обязанности, что и граждане госа пребывания, за исключ. случаев, предусм.х зак-ом. Такой режим применяют в Украине.

Режим наибольшего благоприятствования предусм. предост. иностранцам объема прав и обяз., кот. никоим образом не отличается от объема прав и обяз., предост. гражданам любого третьего госа. Объем прав и обязанностей иностранцев при этом режиме идентичен для всех иностранных граждан, однако, как правило, он существенно меньше, чем при национальном режиме и используется для предотвращения дискриминации среди иностранцев. Обычно такой режим устанавливается на основании специальных договоров.

Специальный режим предусм. предоставление иностранцам спец. прав или возложение на них дополнит. обяз. по сравнению с собственными гражд. и гражд. др. госов. Он может быть как более, так и менее благоприятным, чем два вышеназванные режимы. Такой режим устанавливается нац. зак-ом или спец. соглашениями. Иногда он является ответом на ограничение прав и свобод своих граждан в другом государстве и используется как репрессалии. Примером применения можно назвать упрощенный порядок пересечения границы жителями приграничных районов. В Украине таким режимом пользуется персонал военной базы Черноморского флота Российской Федерации в Севастополе.

Кроме названных выше режимов, принято различать режим капитуляции, который еще называют привилегированным. Его использовали в основном азиатские государства, и он предусматривал предоставление большего количества прав для граждан европейских государств по сравнению с собственными гражданами. Сейчас его не применяют.

Лицами без гражданства (апатридами) считаются лица, которые не обладают гражданством ни одного государства. Нормативное определение этого термина содержит ст. 1 Конвенции о статусе апатридов 1954 г., согласно которой апатридом является лицо, которое не рассматривается как гражданин любого государства в силу его законов. Такие лица не имеют постоянного правовой связи с одним государством, а потому не пользуются правом дипломатической защиты.

Лица становятся апатридами, как правило, по следующим причинам : при лишении гражданства, при бракосочетании женщины с иностранцем, когда в соответствии с действующим законодательством государства его гражданства автоматически теряет гражданство, а законодательство государства мужчины не предоставляет женщине гражданства мужа, при потере гражданства, если лицо добровольно вышла или потеряла гражданство своей стране, а другого не получила, при выходе из гражданства с целью получения другой, при рождении от родителей, которые являются апатридами; в определенных случаях вследствие территориальных изменений и в других случаях. Причем большинство случаев без гражданства возникает вследствие коллизии законодательства отдельных государств.

Различают два вида лиц без гражданства: абсолютные апатриды и относительные апатриды. Первыми являются лица, которые получили статус апатрида с рождения, другие — стали апатридами из-за потери гражданства.

Как и правовой статус иностранца, статус лица без гражданства в основном определяется законодательством того государства, на территории которого оно находится, однако с учетом требований, установленных нормами международного права.

Правовой статус лица без гражданства довольно часто приравнивают к статусу иностранца. Однако он не является идентичен. В отличие от иностранца, который одновременно находится под юрисдикцией двух государств — государства гражданства и государства местопребывания, лицо без гражданства всегда находится исключительно под властью последней государства.

Предполагается, что государство местонахождения апатрида обязана выдавать ему документы, удостоверяющие личность, если она не имеет таких. Также лицо без гражданства, законно находится на территории государств, не может быть выслана из нее иначе, как по соображениям государственной безопасности или общественного порядка, и не иначе, как на основании решения суда.

54. Беженцы, вынужденные переселенцы. Право убежища

Понятие «беженцы» впервые появилось в международном праве во время второй мировой войны. Послевоенные вооруженные конфликты и другие чрезвычайные ситуации, которые обусловили и предопределяют массовое перемещение лиц из регионов постоянного проживания в другие, вызывают необходимость специального международно-правового регулирования статуса беженцев, перемещенных лиц и вынужденных переселенцев.

Основным международно-правовым документом, регулирующим этот вопрос является Конвенция о статусе беженцев 1951 г. и Протокол к ней 1967 г. помимо того, важное значение имеет Устав Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев — специального органа, созданного на основании резолюции Генеральной Ассамблеи ООН в 1950 Кроме системы защиты прав беженцев в рамках ООН есть и другие, прежде всего региональные договоры и созданные на их основе организации, занимающиеся проблемами беженцев на постоянных или временных началах. Примером региональных договоров может быть соглашение стран СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам 1995 На национальном уровне статус беженцев может определяться соответствующими законами и подзаконными актами конкретного государства, но, как правило, они являются адаптацией международных документов к конкретным национальным условиям. Примером такой адаптации является Закон Украины от 21.06.2001 г. № 2557-III «О беженцах».

Беженцы — это лица, кот. в силу обоснованных опасений стать жертвами преследований по признаку расы, нац-ти, религиозных убеждений, гражданства, принадлежности к определенной соц. группе или политических убеждений находятся вне страны гражд-ва или обычного местожительства и не могут или не желают пользоваться защитой этой страны вследствие указанных опасений или из других соображений, не связанных с мотивами личного удобства.

Иногда беженцев наз. лицами без гражд-ва de facto, поскольку их правовой статус почти ничем не отличается от статуса лиц без гражд-ва. Хотя, покидая свою страну, беженец не теряет, как правило, своего гражд-ва, однако тот факт, что лицо отказ. от защиты своего госа, свидетельствует о том, что беженец, в отличие от обычного иностранца, не имеет «двойного подчинения». Статус беженца фактич. озн., что лицо подпадает только под юрисдикцию госа пребывания, и освобождается от подчинения правопорядка госа гражд-ва.

Конвенция 1951 г. предусматривает основные права беженцев (на работу по найму, на приобретение движимого и недвижимого имущества, на образование, на социальное обеспечение, на свободу передвижения и т.д.) и, в частности, указывает, что их положение не должно быть хуже, чем то, что предусмотрено для других иностранцев. Для беженцев государствами могут устанавливаться льготные условия приобретения гражданства государства пребывания, например, сокращенный срок проживания и др. Конвенция закрепляет и специфические механизмы защиты прав беженцев, направленные прежде всего на предупреждение дискриминации со стороны государства, гражданами которого они являются и которую они по тем или иным мотивам оставили. В частности, государство, предоставившее убежище не имеет права высылать беженцев, законно проживающих на ее территории, как по соображениям государственной безопасности или общественного порядка. Высылка таких беженцев может осуществляться только во исполнение решений, вынесенных в судебном порядке. Но даже если и будет вынесено судебное решение о высылке беженца, государство пребывания должно обеспечить ему достаточный срок для получения законного права (разрешения) на въезд в другую страну.

Кроме беженцев существуют еще следующие категории как вынужденные переселенцы и перемещенные лица.

Перемещенные лица — это лица, насильственно вывезенные в ходе второй мировой войны гитлеровцами и их союзниками с оккупированных территорий для использования на принудительных работах.

После войны СССР было заключено несколько договоров о репатриации таких лиц. Для содействия возвращению беженцев и перемещенных лиц на родину в 1946 г. была создана Международная организация по делам беженцев, деятельность которой прекращена в связи с созданием УВКБ ООН.

Вынужденные переселенцы (или, т.н., внутренние беженцы) — это лица, которые по тем же причинам, что и беженцы, вынужденные покинуть место своего постоянного проживания и переселяются в другую часть одной и той же страны.

Их правовое положение определяется внутренним законодательством государств, однако должно соответствовать общепризнанным стандартам прав человека.

Политическое убежище — это предоставление государством определенному лицу юридически закрепленной возможности скрываться от преследований по политическим мотивам со стороны государства гражданства или постоянного места жительства. При этом преследование по политическим мотивам — это преследование не только за политические убеждения, но и за общественную деятельность, религиозные убеждения, расовую или национальную принадлежность и т.п.

В международном праве не существует специальных правил о предоставлении убежища и пользование им. Так, Международный пакт о гражданских и политических правах вообще не содержит такого понятия. Однако Всеобщая декларация прав человека предусматривает право каждого человека искать убежище и пользоваться им. Однако это право не признается и не может быть использовано при совершении лицом неполитического преступления или деяния, противоречащего целям и принципам ООН. В целом подавляющее большинство норм, касающихся политического убежища, имеют характер международных правовых обычаев.

55. Понятие международного права прав человека

Права человека — это качество, принадлежащее каждому человеку с рождения, вытекает из природы человека, как выражение достоинства, присущего человеческой личности.

Международное право прав человека является отраслью международного права, принципы и нормы которой регулируют сотрудничество государств в обеспечении прав человека.

Однако международное право указывает не только на права, но и на обязанности человека по отношению к своему государству. Недопустимо злоупотребление правами человека в ущерб правам государства. Всеобщая декларация прав человека установила, что каждый человек имеет обязанности перед обществом, в котором только и возможно свободное развитие его личности. Между правами государства и человека могут возникать противоречия. Задача состоит в том, чтобы гармонизировать их осуществления. Важная роль в этом принадлежит международному праву. Права государства и права человека должны осуществляться в соответствии с целями и принципами Устава ООН (п. 3 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека).

56. Источники международных прав человека

1. Общая декларация прав человека 1948 г.

2. Межд. пакт о гражданском и политическом праве 1966 г.

3. Межд. пакт об эконом., соц. и культ. праве 1966 г.

4. Протокол о возможности обращения лица к Раде (Комиссии) ООН по правам человека

5. Протокол об отмене смертной казни

6. Европейская Конвенция по защите прав человека и основополагающих свобод

57. Поколение прав человека

I поколение – XVII – XVIII ст. – негативное поколение, периода после английской, американской и французской революций. Такие права, как право на жизнь, свободу и личную неприкосновенность, свобода от рабства и проч. Первое поколение квалифицируется как система негативных прав, обязывающих государство воздерживаться от вмешательства в сферы, регулируемые этими правами.

II поколение – нач. ХХ ст. Веймарская Конституция 1919 г. – середина ХХ ст. – соц., эконом., культ. права. примерами их могут быть право на социальное обеспечение, труд, отдых, достаточный жизненный уровень и др. Некоторые из них не могут быть однозначно отнесены к позитивным правам (право на свободный выбор работы, право создавать профессиональные союзы и входить в них и т.д.).

III поколение – после второй световой войны – коллективные права ( на мир, разоружения, распоряжение собственными природными богатства, самоопределение, право на здоровье и безопасную окружающую среду и права на гуманитарную помощь, раво на политическое, экономическое, социальное и культурное самоопределение, право на экономическое и социальное развитие, а также право на использование общего наследия человечества) Права третьего поколения отличаются еще и тем, что кроме, пожалуй, права на самоопределение, которое нашло свое закрепление в международных договорах (ст. 1 обоих Пактов) и рассматривается практическими всеми государствами и учеными в качестве общепризнанного принципа международного права, другие права этой категории находятся на стадии становления в качестве обычных норм международного права. Они содержатся только в резолюциях международных организаций (например, в Декларации о правах народов на мир, провозглашенной резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН в 1984 г. и Декларации о праве на развитие, принятой Генеральной Ассамблеей в 1986 г.). Их положения часто весьма неопределенны и только постепенно происходит уточнение их нормативного содержания как прав человека и народов

IV поколение – не является полезным для международного права, т.к. появляется противоречие в ее реализации. Было открыто в конце ХХ века «духовно-нравственные права и свободы человека и гражданина» К ним относят право на жизнь, уважение духовного и нравственного достоинства человека, запрет пыток и бесчеловечного обращения, права на творчество, право выбора, свобода совести и вероисповедания, право на духовное образование и воспитание и пр.

studies.in.ua

журнал международного права и международных отношений 2011 — № 3

международное право — документы и материалы — вопросы безгражданства

Процедуры определения статуса безгражданства и статус лиц без гражданства: краткие выводы совещания экспертов

Совещание проводилось в Женеве, Швейцария, с 6 по 7 декабря 2010 г. в контексте 50-й годовщины Конвенции 1961 г. о сокращении безгражданства

Второе совещание экспертов по вопросам безгражданства было сфокусировано на следующих двух практических условиях обеспечения защиты лиц без гражданства: i) механизмах определения лица без гражданства, а также ii) статусе и соответствующих стандартах обращения с лицами без гражданства после их признания таковыми согласно национальному законодательству 1 . Информационной основой обсуждения послужили два дискуссионных доклада, подготовленных консультантом УВКБ ООН Румой Мандал: «Процедуры, позволяющие определить, является ли то или иное лицо лицом без гражданства» и «Какой статус должны иметь лица без гражданства в соответствии с положениями национального законодательства?». В содержательной беседе приняли участие представители 35 стран, обладающие опытом работы в государственных структурах, неправительственных организациях, научном сообществе, судебных органах, адвокатских конторах и международных организациях.

Хотя Конвенция 1954 г. о статусе апатридов и не предписывает конкретного способа определения статуса лица без гражданства, ряд государств приняли с этой целью формальные процедуры, в том числе посредством включения процедуры определения статуса лица без гражданства в число существующих административных процедур. Все большее количество государств сталкивается с ситуациями безгражданства и им все чаще приходится принимать решения о гражданской принадлежности (или статусе лица без гражданства) лиц, находящихся на их территории. На момент составления этого документа 65 государств являлись участниками Конвенции 1954 г., и существовала лишь ограниченная практика государств в отношении процедуры определения статуса лица без гражданства и статуса безгражданства. На этом совещании экспертов упомянутые вопросы тщательно изучались, особое внимание при этом уделялось вопросу улучшения практики применения государствами-участниками положений Конвенции 1954 г. Дискуссия также коснулась и применимости положений Конвенции 1954 г. для тех стран, которые не присоединись к данной Конвенции. В этом контексте подчеркивалось, что признание человека лицом без гражданства составляет юридически значимый факт.

Проявилось значительное различие между двумя ситуациями: первая распространяется на страны — в основном, индустриально развитые, — которые принимают лиц без гражданства, являющихся преимущественно, если ни исключительно, мигрантами или выходцами из среды мигрантов; вторая относится к странам, в которых проживают группы лиц без гражданства in situ (т. е. полагающих, что находятся в «собственной стране») 2 . Все участники согласились с важностью совершенствования защиты лиц без гражданства в обеих описанных ситуациях. В то же время было признано, что способы достижения этого будут различаться в зависимости от обстоятельств в конкретных группах населения и странах.

В ходе встречи часто затрагивались обязательства по соблюдению международных стандартов в области прав человека, помимо указанных в Конвенции 1954 г. — в частности, по отношению к предоставлению гарантий права ребенка на гражданство, зафиксированного в Международном пакте о гражданских и политических правах (МПГиПП) и Конвенции о правах ребенка (КПР). Тем не менее, было подчеркнуто, что объем этих обязательств будет обсуждаться более подробно на третьем совещании экспертов этой серии.

Следующие краткие выводы не обязательно представляют индивидуальные взгляды участников или УВКБ ООН, но в целом выражают основные общие толкования и рекомендации, выработанные в ходе дискуссии.

Процедуры определения статуса лица без гражданства

Необходимость процедур определения статуса лица без гражданства

1. Конвенция 1954 г. о статусе апатридов устанавливает стандарт обращения, который может быть применен государством-участником только в том случае, если оно знает, в отношении кого это обращение должно быть реализовано. В этой связи в Конвенции 1954 г. четко указано, что государства-участники должны определить, кто соответствует понятию лиц без гражданства, согласно статье 1 Конвенции 1954 г., в целях обеспечения указанного в последней стандарта обращения с ними. Определение статуса лица без гражданства может происходить в рамках процедур, специально не предназначенных для этой цели. Это утверждение справедливо для тех случаев, когда речь идет о предоставлении разрешения на проживание в соответствии с принятыми для этого в ряде стран процедурами. Если такие процедуры не предусмотрены в законодательстве о правовом положении иностранцев или законодательстве в сфере иммиграции, наличие процедуры, направленной на определение статуса лица без гражданства, позволяет повысить способность государства — участника Конвенции 1951 г. выполнять свои обязательства, согласно данному международному нормативному правому акту.

2. Признание в качестве лица без гражданства не представляет собой замену приобретению гражданства. Процедура же определения статуса лица без гражданства в отношении лиц без гражданства in situ 3 , когда существует реальная перспектива приобретения гражданства в ближайшем будущем, может быть неуместной, особенно если она может задержать достижение долгосрочного решения (т. е. приобретения гражданства).

Процедуры определения статуса лица без гражданства

3. Процедуры определения статуса лица без гражданства должны быть простыми и эффективными, в максимальной степени основанными на существующих административных процедурах установления существенных фактов. Например, в некоторых государствах существует практика комплексного определения статуса лица без гражданства в рамках процедур, регулирующих вопросы предоставления права на проживание.

4. В принципе процедуры определения статуса лица без гражданства должны проводиться на индивидуальной основе. Тем не менее, возможны случаи, когда допустимо определение статуса лица без гражданства для целых групп или же по принципу prima facie 4 , исходя из того, что члены группы удовлетворяют определению лица без гражданства, согласно статье 1 Конвенции 1954 г.

5. Государства, которые стремятся ввести процедуру определения статуса лица без гражданства, могут рассмотреть возможность предоставления этой функции государственному органу, что будет соответствовать не только положениям национального законодательства и установленным административным процедурам, но также и особенностям популяции лиц без гражданства в данной стране; например, в тех случаях, когда лица без гражданства в большинстве своем представлены лицами без гражданства из числа мигрантов или лицами без гражданства in situ. К таким государственным органам могут относиться органы власти, отвечающие за вопросы гражданства, иммиграции или убежища, при этом в некоторых странах упомянутые вопросы могут входить в компетенцию одного государственного органа. В тех случаях, когда лица без гражданства представлены преимущественно в «собственной стране», решением для этих лиц in situ, как правило, будет приобретение гражданства страны проживания и данной проблемой будет заниматься государственный орган, в компетенцию которого входят вопросы предоставления гражданства (с учетом факторов, указанных в п. 4 выше).

6. Так как некоторые лица без гражданства также являются беженцами, ряд государств — участников Конвенции 1954 г., которые являются сторонами и Конвенции 1951 г. о статусе беженцев, могут стремиться объединить процедуры определения статуса лица без гражданства и беженца. К преимуществам объединенной процедуры следует отнести возможность избежать дополнительных расходов на учреждение отдельной административной процедуры по определению статуса лица без гражданства, при условии относительно малого количества дел лиц без гражданства по сравнению с делами лиц, ищущих убежища; кроме того, это позволяет использовать уже имеющийся опыт государственных органов в сфере процедуры определения статуса беженца. Другие государства могут предпочесть раздельные процедуры для определения статуса беженца и лица без гражданства. Преимущества раздельных процедур — возможность осуществления деятельности по информированию о вопросах безгражданства, а также развитие специализации в этой сфере и накопление профессионального опыта соответствующими государственными органами, так как феномен безгражданства содержит в себе многие аспекты, которые отличают вопросы определения статуса лица без гражданства от вопросов, связанных с определением статуса беженца.

7. Независимо от того, какой государственный орган отвечает за процедуру определения статуса лица без гражданства, государствам рекомендовано обеспечить специальное обучение сотрудников государственных органов, уполномоченных принимать решения в рамках процедуры определения статуса лица без гражданства, в сфере национального законодательства и правоприменительной деятельности, международных стандартов и вопросов безгражданства в целом. Государства, в сотрудничестве с УВКБ ООН и неправительственными организациями, должны работать над повышением информированности по вопросам безгражданства, а также распространять информацию о существовании процедуры определения статуса лица без гражданства с тем, чтобы улучшить доступ лиц без гражданства к данной процедуре.

8. В соответствии со своим мандатом в области безгражданства УВКБ ООН может оказать помощь тем государствам, которые не обладают достаточными возможностями или ресурсами для реализации процедуры определения статуса лица без гражданства, и взять на себя проведение самой процедуры, если это необходимо, но только в исключительных случаях. УВКБ ООН также может выступать в роли консультанта в рамках разработки и развития государственной процедуры определения лица без гражданства.

9. Участники встречи подчеркнули один из основополагающих принципов международной защиты беженцев: при любых обстоятельствах государства должны обеспечить соблюдение требований конфиденциальности в отношении ходатайств иностранцев о предоставлении убежища. Данные иностранцы могут быть одновременно и лицами без гражданства, что может быть установлено в рамках процедуры определения статуса лица без гражданства. Таким образом, любые контакты с органами власти другой страны в целях запроса о гражданской принадлежности лица, заявляющего о том, что оно является лицом без гражданства, должны происходить только после того, как заявителю было отказано в предоставлении защиты в результате всестороннего рассмотрения его дела. При этом стоит помнить о том, что в процедуру определения статуса беженца входит также и обжалование решений государственных органов о предоставлении защиты. В рамках процедуры определения статуса лица без гражданства все заявители должны быть с самого начала проинформированы о их праве обратиться за защитой или высказать свои опасения подвергнуться преследованию в случае возвращения в страну своей гражданской принадлежности или прежнего места жительства. При этом заявители должны быть проинформированы о том, что все запросы в государственные органы иностранного государства относительно их гражданской принадлежности будут направляться только после того, как будет завершена процедура определения статуса беженца и по их делу будет принято окончательное решение.

Процедурные гарантии

10. Для обеспечения справедливости и эффективности процедуры определения статуса лица без гражданства последняя должна включать в себя гарантии правовой защиты, в том числе право судебного обжалования отрицательного решения уполномоченного государственного органа по ходатайству заявителя. В контексте ходатайств о предоставлении статуса лица без гражданства государства должны обеспечить беспрепятственный доступ к правовой помощи по данной категории дел. Все обязательные платежи, взимаемые за обращение с ходатайством о предоставлении статуса лица без гражданства, должны быть разумными и обоснованными. Такие пошлины не должны препятствовать предоставлению защиты нуждающимся в ней лицам без гражданства.

11. Процедура выдворения или депортации в отношении лица, ходатайствующего о предоставлении статуса лица без гражданства, должна быть приостановлена до момента окончания процедуры и принятия решения по делу заявителя.

Вопросы доказательства

12. Определение статуса лица без гражданства должно производиться на основании всех имеющихся доказательств.

13. Конвенция 1954 г. требует доказательства обратного: установления того, что данное лицо не является гражданином какого-либо государства в силу законодательства данного государства. В связи с тем, что заявителям зачастую проблематично доказать отсутствие у них связи с данным государством (в виде гражданства), а также принимая во внимание тот факт, что во многих случаях они не имеют полноценного доступа к информации, которая бы могла подтвердить факт отсутствия у них гражданства какого-либо государства, бремя доказывания не должно быть исключительной обязанностью заявителей. Поэтому в рамках процедуры определения статуса лица без гражданства ответственность за доказывание должна распределяться между заявителем и государственными органами, уполномоченными проводить процедуры определения статуса лица без гражданства. На заявителя должна быть возложена обязанность сотрудничать с соответствующими государственными органами с целью установления имеющих значение фактов. Если заявитель на основании всех имеющихся фактов имеет возможность продемонстрировать, что он (она) не является гражданином какого-либо государства, то ответственность за доказывание должна перейти к государству, которое, в свою очередь, должно доказать, что заявитель является гражданином какого-либо государства или не является таковым.

14. В рамках процедуры определения статуса лица без гражданства необходимо принять подход, который должен учитывать проблемы, связанные с установлением факта наличия или отсутствия у заявителя гражданства какого-либо государства. Требования, предъявляемые к доказыванию, не должны быть чрезмерными. В противном случае объект и цель Конвенции 1954 г. будут лишены своего смысла и лица без гражданства не будут иметь возможности быть признанными в качестве лиц без гражданства. Вопрос о гражданской принадлежности следует рассматривать только в отношении тех стран, с которыми заявитель имеет существенные связи (особенно это касается таких аспектов, как место рождения заявителя, его происхождение, заключение брака или место жительства).

15. Наличие паспорта какого-либо государства может повлечь за собой утверждение о том, что заявитель имеет гражданство данного государства. Однако следует иметь в виду то обстоятельство, что некоторые страны выдают свои паспорта «по необходимости», в том числе и тем лицам, которые не являются гражданами данного государства в действительности.

16. Определение статуса лица без гражданства требует проверки законодательства в сфере гражданства и правоприменительной практики в этой области соответствующего государства (государств). В связи с этим важно, чтобы уполномоченный сотрудник государственного органа имел доступ к достоверной, точной и современной информации. Информация может быть получена из различных источников: как от государственных органов, так и от неправительственных организаций. Сотрудничество между государствами и другими сторонами в рамках создания одной или нескольких баз данных национального законодательства и правоприменительной практики должно
поощряться.

Обмен информацией с государственными органами других государств

17. Порой информация, предоставленная государственными органами других государств, имеет ключевое значение для определения статуса лица без гражданства. При этом не обязательно стремиться установить контакт с этими органами во всех случаях, особенно, когда в наличии имеется достаточно информации, чтобы сделать заключение по делу. Ни при каких обстоятельствах не следует запрашивать информацию в том государстве, где заявитель обоснованно опасается подвергнуться преследованию. Запрос информации в данном государстве будет возможен лишь только в том случае, когда после изучения дела заявителя будет установлено, что он не соответствует определению беженца или же не является лицом, которому может быть предоставлена дополнительная защита.

18. Следует проявлять гибкость при обмене информацией с государственными органами
иностранного государства по вопросу подтверждения факта наличия или отсутствия у данного заявителя гражданства данного государства. Некоторые страны принимают запросы только от государственных органов, тогда как другие также рассматривают и запросы частных лиц (заявителей). В некоторых случаях УВКБ ООН может оказать содействие в установлении контакта или в получении информации от государственных органов иностранного государства. В такой ситуации УВКБ ООН может предоставить соответствующую помощь.

19. При обмене информацией с государственными органами других стран государства могут определить максимальные сроки ответа на предоставляемые запросы. Это связано с тем, что как сами заявители, так и государства заинтересованы в том, чтобы процедура определения статуса лица без гражданства проводилась как можно в более короткие сроки. Однако установление фактов по некоторым, особенно сложным, делам может потребовать больше времени. Дополнительно время, необходимое для предоставления всей информации по делу, может быть оговорено. Особенно это касается тех случаев, когда есть факты, подтверждающие, что заявитель может фактически являться гражданином данного государства, однако официальное подтверждение тому еще не получено.

20. В ряде случаев отсутствие ответа органов власти иностранных государств может служить доказательством того, что заявитель не является гражданином данного государства.

Статус лиц без гражданства на национальном уровне

21. Является ли заявитель лицом без гражданства или не является таковым — это факт, который необходимо установить; подтверждение безгражданства заявителя — это установление данного факта.

22. Международные стандарты в области прав человека применяются к лицам без гражданства независимо от их правового статуса в стране, в которой они находятся.

Лица, ожидающие определения решения по процедуре определения статуса лица без гражданства

23. В целях обеспечения потребностей лиц, ожидающих принятия решения (в рамках процедуры определения статуса лица без гражданства), государства должны обеспечить выполнение соответствующих положений Конвенции 1954 г. и международных правовых актов в области международного права прав человека. Государства должны обеспечить лиц, ходатайствующих о предоставлении статуса лица без гражданства, минимальным набором прав (включая право на работу, образование, медицинское обеспечение и жилье), при условии, что это соответствует положениям Конвенции 1954 г. и нормам международного права прав человека в сфере борьбы с дискриминацией. Государства должны воздерживаться от произвольных задержаний лиц, ходатайствующих о предоставлении статуса лица без гражданства, и рассматривать возможность применения мер, альтернативных задержанию, в отношении тех лиц, решения по ходатайствам которых не были приняты.

Лица, признанные лицами без гражданства

24. В отношении лиц без гражданства, находящихся в стране своего происхождения («в своей стране»), в отличие от лиц без гражданства, которые прибыли в данное государство в качестве мигрантов, приемлемым будет такой правовой статус, который будет отражать степень их связи с данным государством, т. е. степень их гражданской принадлежности.

25. Признавая данное лицо лицом без гражданства, государства должны обеспечить такое лицо иммиграционным статусом в соответствии с действующим национальным законодательством. Стандарт обращения с такими лицами, предусмотренный Конвенцией 1954 г., должен основываться на предоставленном иммиграционном статусе. Наличие правового статуса в значительной степени способствует соблюдению прав человека.

26. В некоторых случаях лица без гражданства могут иметь право на проживание в государстве в соответствии с международными стандартами в области прав человека, например согласно положениям статьи 12 МПГиПП. Существующая правоприменительная практика показывает, что большинство государств, в законодательстве которых предусмотрена процедура определения статуса лица без гражданства, предоставляют такой статус в соответствии с положениями национального законодательства. Предоставление статуса лица без гражданства связано, в том числе, с предоставлением разрешения на проживание в данном государстве (как следствие признания заявителя лицом без гражданства). Разрешение на проживание зачастую предоставляется на ограниченный срок, однако с правом продления такого разрешения на проживание.

27. Хотя Конвенция 1954 г. не содержит четкого предписания относительно обязательного предоставления разрешения на проживание после признания заявителя лицом без гражданства, предоставление такого права находит свое отражение в существующей правоприменительной практике государств. Это делается в целях обеспечения достойной и безопасной жизни лиц без гражданства. Участники согласились с тем, что данный подход является лучшим способом обеспечения защиты лиц без гражданства и соблюдения положений Конвенции 1954 г. Не обладая таким статусом, многие лица без гражданства могут быть лишены защиты, предоставляемой Конвенцией 1954 г. Тем не менее, также активно обсуждался вопрос об обстоятельствах, при которых признание заявителя лицом без гражданства не влечет за собой предоставление разрешения на проживание. Последнее применимо в отношении лиц без гражданства из числа мигрантов, которые имеют возможность немедленно вернуться в страну своего предыдущего проживания, где они имеют разрешение на постоянное проживание, обладают полным спектром гражданских, экономических, социальных и культурных прав, а также имеют реальные перспективы приобретения гражданства данного государства. Аналогичным образом, хотя наличие формы защиты (включая иммиграционный правовой статус определенного вида) может быть и необходимо в краткосрочной перспективе, предоставление разрешения на постоянное проживание может быть необязательным в тех случаях, когда заявитель может приобрести или восстановить гражданство другого государства в разумные сроки посредством простой, доступной и чисто формальной процедуры, в рамках которой органы власти данного государства по своему усмотрению не могут отказать в предоставлении гражданства или в рассмотрении ходатайства заявителя о предоставлении гражданства данного государства.

28. Государства должны содействовать воссоединению семей лиц без гражданства, которые в результате получения данного статуса приобрели разрешение на проживание в данном государстве.

Признанные беженцы из числа лиц без гражданства

29. Если лицо без гражданства одновременно является беженцем, то такому лицу должна предоставляться защита в соответствии с более высокими стандартами. В большинстве случаев это выражается в том, что стандарты обращения с таким лицом определяются на основании положений международного права беженцев (а также положений международного права прав человека). Таким образом, в случаях, когда лицо без гражданства признается беженцем в соответствии с положениями законодательства страны убежища и находится в более благоприятном положении по сравнению с обычным лицом без гражданства, которому принимающее государство предоставило иммиграционный статус в силу его признания таковым, государства должны предоставлять таким лицам статус беженца или же права, вытекающие из этого статуса.

Процедуры определения статуса лица без гражданства в государствах, которые не являются сторонами Конвенции 1954 г.

30. Государства, которые не являются участниками Конвенции 1954 г., тем не менее, имеют обязательства, согласно международным стандартам в области прав человека, и должны соблюдать права лиц без гражданства, находящихся на их территории (например, запрет на произвольный арест в соответствии со статьей 9(1) МПГиПП и обязанность обеспечить приобретение гражданства каждому ребенку в соответствии со статьей 24(3) МПГиПП и статьей 7(1) КПР). Таким образом, в этом контексте безгражданство является юридически значимым фактом. Более того, государства, не являющиеся участниками Конвенции 1954 г., могут посчитать целесообразным внедрение процедуры определения статуса лица без гражданства; ряд государств уже закрепили такую процедуру на уровне национального законодательства. Дополнительно такие страны могут найти для себя полезными те положения Конвенции 1954 г., которые касаются реагирования на случаи безгражданства, например положения, регулирующие выдачу лицам без гражданства удостоверений личности и проездных документов.

1 В контексте 50-й годовщины Конвенции 1961 г. о сокращении безгражданства проводится ряд совещаний экспертов. Дискуссии проводятся в преддверие подготовки проекта руководящих принципов в соответствии с мандатом УВКБ ООН в области безгражданства. Обсуждения осуществляются по следующим направлениям: i) определение «лицо без гражданства», согласно статье 1(1) Конвенции 1954 г. о статусе апатридов; ii) концепция безгражданства de facto; iii) процедуры, позволяющие определить, является ли то или иное лицо лицом без гражданства; iv) статус и сопутствующие льготы, предоставляемые лицам без гражданства по национальному законодательству; а также v) сфера применения международных правовых гарантий по предотвращению ситуаций безгражданства по рождению среди детей.

2 Эта терминология была принята с учетом статьи 12(4) Международного пакта о гражданских и политических правах и толкования этого положения Комитетом по правам человека (Замечание общего порядка № 27).

3 Дословно: «на своем месте».

4 Дословно: как правовой термин переводится «в порядке опровержимой презумпции».

evolutio.info