Законы о политическом участии

МОНИТОРИНГ ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ПРОЦЕДУР

бюллетень № 2, февраль 2007

Выпуск подготовили: Иванченко А.В., Любарев А.Е., Кынев А.В., Скосаренко Е.Е.,
Сергеев А.А., Акаевич В.Г., Кривцов В.И.

1. Федеральный закон “О политических партиях” и его эволюция

Принятие Федерального закона “О политических партиях” ставило целью развить закрепленные в Конституции РФ принципы политического многообразия и многопартийности, а также гарантировать право граждан на объединение в политические партии.

Согласно Закону, политическая партия является общественным объединением, созданным в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

В соответствии с Законом одной из главных задач партии является ее участие в выборах посредством выдвижения кандидатов в органы государственной власти и местного самоуправления, формирование указанных органов и участие в их работе. Согласно Закону партия является единственным видом общественного объединения, обладающим правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти.

Законом установлены требования к политической партии. Она должна иметь общероссийский статус, т.е. иметь региональные отделения более чем в половине субъектов РФ (тем самым был введен запрет на существование межрегиональных и региональных партий), иметь государственную регистрацию и зарегистрированные региональные отделения в более чем половине субъектов РФ, при этом в одном субъекте РФ не может быть более одного регионального отделения.

Закон установил требования к численности партии: в партии должно было состоять не менее 10 тыс. членов, при этом более чем в половине субъектов РФ она должна была иметь региональные отделения численностью не мене 100, а в остальных – не менее 50 членов. Также закон запретил создание партий по признакам профессиональной, расовой, национальной и религиозной принадлежности.

Согласно Закону партия может быть создана только двумя способами: либо на учредительном съезде, либо на съезде путем преобразования в партию общероссийского общественного объединения.

В первом случае оргкомитет по созданию партии обязан уведомить федеральный регистрирующий орган о намерении создать партию и в течение одного года провести учредительный съезд, на котором принять устав, программу и решение о создании региональных отделений более чем в половине субъектов РФ, а также избрать руководящие и контрольно-ревизионные органы. В этом случае партия считается созданной со дня проведения учредительного съезда.

Во втором случае решение о преобразовании в политическую партию принимает съезд общероссийского общественного объединения, на котором принимаются устав и программа партии, решение о преобразовании региональных отделений и проводятся выборы руководящих и контрольно-ревизионных органов. В этом случае партия считается созданной с момента ее государственной регистрации.

Документы, необходимые для государственной регистрации политической партии, необходимо представить в федеральный регистрирующий орган не позднее чем через шесть месяцев со дня проведения учредительного съезда либо съезда общероссийского общественного объединения, принявшего решение об его преобразовании в политическую партию. После государственной регистрации политической партии в течение полугода должны быть зарегистрированы ее региональные отделения более чем в половине субъектов РФ, и копии свидетельств об их регистрации представлены в федеральный регистрирующий орган. Если партия не представляет эти копии в течение месяца после истечения полугодового срока, свидетельство о ее государственной регистрации признается утратившим силу.

В отдельных статьях Закона приводится исчерпывающий перечень документов, представляемый в регистрирующие органы для государственной регистрации партии и ее региональных отделений.

Для государственной регистрации партии в федеральный регистрирующий орган подаются: заявление (по установленной форме); устав и программа партии; копии решений учредительного съезда политической партии о создании политической партии, о принятии устава политической партии и о принятии ее программы, о создании региональных отделений политической партии, о формировании ее руководящих и контрольно-ревизионных органов с указанием данных о представительстве делегатов на этом съезде и результатах голосования; экземпляр общероссийского периодического печатного издания, в котором опубликованы сведения о месте и дате проведения учредительного съезда политической партии; заверенные уполномоченными лицами региональных отделений политической партии копии протоколов проведенных более чем в половине субъектов Российской Федерации конференций или общих собраний региональных отделений с указанием численности членов в ее региональных отделениях, а также места нахождения руководящих органов региональных отделений политической партии; документ о предоставлении юридического адреса политической партии и документ об уплате регистрационного сбора. Для партий, учрежденных путем преобразования общественного объединения, дополнительно представляется передаточный акт, составленный в соответствии с Гражданским кодексом РФ.

В Законе установлено, что регистрирующие органы не вправе требовать от партии представления документов, не предусмотренных данными перечнями 1 .

Большое внимание в Законе уделяется внутриорганизационной стороне партийной жизни. Этому вопросу посвящена отдельная глава. В ней определены основные принципы деятельности политической партии, ее полномочия, рассмотрены вопросы об уставе и программе партии, членстве в партии, составе партии и ее региональных отделений.

Определив добровольный и индивидуальный принцип членства в партии, Закон предоставил каждому гражданину РФ право состоять только в одной политической партии. При этом члену партии разрешается состоять только в одном региональном отделении партии – по месту постоянного или преимущественного проживания. Закон запретил требовать от граждан РФ, чтобы они при представлении официальных сведений о себе указывали членство в политической партии или отсутствие такового. Согласно Закону, членство гражданина РФ в партии или отсутствие такового не может служить основанием для ограничения его прав и свобод, а также являться условием предоставления ему каких-либо преимуществ.

Отдельно в Законе прописаны права партии, в числе которых: свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои взгляды, цели и задачи; участвовать в выборах и референдумах; участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления; организовывать и проводить публичные мероприятия; учреждать средства массовой информации и пользоваться на равных условиях государственными и муниципальными средствами массовой информации; создавать объединения и союзы с другими политическими партиями и иными общественными объединениями и ряд других.

К обязанностям партии закон относит: соблюдать законодательство; ежегодно представлять в регистрирующие органы информацию о численности членов в каждом из региональных отделений, о продолжении своей деятельности с указанием места нахождения постоянно действующего руководящего органа, копии представляемых в налоговые органы сводного финансового отчета партии и зарегистрированных структурных подразделений; сведения о количестве выдвинутых партией, ее структурными подразделениями зарегистрированных кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, а также сведения о зарегистрированных избирательными комиссиями списках кандидатов в депутаты; допускать представителей уполномоченных органов на открытые мероприятия партии; извещать заблаговременно избирательную комиссию соответствующего уровня о проведении мероприятий, связанных с выдвижением своих кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, и допускать представителей избирательной комиссии соответствующего уровня на указанные мероприятия.

Закон предусмотрел государственную поддержку за счет бюджетных средств для партий, успешно выступивших на федеральных выборах. Партии, получившие на выборах депутатов Государственной Думы не менее 3% голосов, должны были в соответствии с первоначальной редакцией Закона ежегодно получать 0,005 МРОТ (т.е. 50 коп.), умноженные на число полученных ими голосов 2 . Партии, получившие менее 3%, но проведшие не менее 12 кандидатов по одномандатным округам, должны были ежегодно получать 0,005 МРОТ, умноженные на число голосов, полученных этими кандидатами. Если бы кандидат от партии был избран Президентом РФ, такая партия должна была получить единовременно 0,005 МРОТ, умноженные на число полученных этим кандидатом голосов. Такое же финансирование было предусмотрено и для успешно выступивших на выборах избирательных блоков; при этом средства должны были распределяться между политическими партиями, входившими в состав блока, в равных долях, если иное не было определено при создании блока.

Закон устанавливает принцип невмешательства органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность партий, равно как и не допускает вмешательство партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц. Отдельно отмечено, что вопросы, затрагивающие интересы политических партий, решаются органами государственной власти и органами местного самоуправления с участием партий или по согласованию с ними 3 .

Одновременно с этим Законом определены органы, наделенные функцией контроля за деятельностью партий. Согласно первоначальной редакции Закона, “регистрирующие органы” (т.е. осуществлявшие государственную регистрацию подразделения Министерства юстиции РФ) должны были осуществлять контроль за соблюдением партиями законодательства РФ, а также за соответствием деятельности партий положениям, целям и задачам, предусмотренным их уставами, а налоговые органы – осуществлять контроль за источниками доходов партий, размерами получаемых ими денежных средств и уплатой налогов.

Регистрирующим органам было дано право: не чаще одного раза в год знакомиться с документами партий и их региональных отделений, подтверждающими наличие региональных отделений и число членов партии; направлять своих представителей для участия в проводимых партией, ее структурными подразделениями открытых мероприятиях; выносить партии, ее зарегистрированному структурному подразделению письменное предупреждение (с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения) в случае осуществления ими деятельности, противоречащей положениям, целям и задачам, предусмотренным уставом политической партии.

Закон также установил санкции к партиям за нарушение ими федерального законодательства в виде возможности приостановления их деятельности и ликвидации партии.

Так, в случае нарушения партией или ее структурным подразделением действующего законодательства РФ после вынесенных ей регистрирующими органами двух письменных предупреждений об устранении нарушений их деятельность может быть приостановлена на срок до шести месяцев по решению соответственно Верховного Суда РФ или суда субъекта РФ на основании заявления регистрирующего органа. В случае неустранения в установленный решением суда срок нарушений, послуживших основанием для приостановления ее деятельности, партия или ее региональное отделение могут быть ликвидированы на основании заявления регистрирующего органа решением того же суда.

Кроме того, партия или ее региональное отделение могут быть ликвидированы на основании заявления регистрирующего органа решением соответствующего суда по следующим основаниям:

  • если ее деятельность направлена на подрыв безопасности государства, создания вооруженных формирований, разжигания социальной, расовой или религиозной розни, а также в случае создания структурных подразделений не по территориальному принципу и в случаях нарушения ею запрета на деятельность в государственных органах, Вооруженных Силах и т.п.;
  • при отсутствии необходимого числа членов.

Для ликвидации партии предусмотрены еще два основания:

  • отсутствие региональных отделений с необходимой численностью в более чем половине субъектов РФ;
  • неучастие партии в выборах в течение 5 лет подряд.

    • При этом Закон установил критерии, позволяющие признать партию участвовавшей в выборах. Политическая партия должна была считаться участвующей в выборах в одном из следующих случаев проведения голосования на выборах за:

    а) выдвинутый ею (или избирательным блоком, в состав которого она входит) и зарегистрированный федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы;

    б) выдвинутых ею (или избирательным блоком, в состав которого она входит) и зарегистрированных кандидатов в депутаты Государственной Думы не менее чем в 5% одномандатных избирательных округов;

    в) выдвинутого ею (или избирательным блоком, в состав которого она входит) и зарегистрированного кандидата на должность Президента РФ;

    г) выдвинутых ею (в том числе в составе избирательного блока) и зарегистрированных кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не менее чем в 10% субъектов РФ;

    д) выдвинутых ею (в том числе в составе избирательного блока) и зарегистрированных кандидатов (списки кандидатов) в депутаты законодательных (представительных) органов субъектов РФ не менее чем в 20% субъектов РФ;

    е) выдвинутых ею (в том числе в составе избирательного блока) и зарегистрированных кандидатов (списки кандидатов) на выборах в органы местного самоуправления более чем в половине субъектов РФ.

    Закон установил два ограничения для приостановления и ликвидации партий или их региональных отделений. Во-первых, деятельность партий не может быть приостановлена, и партии не могут быть ликвидированы в период федеральной избирательной кампании, а приостановление деятельности или ликвидация региональных отделений не может осуществляться в период региональной кампании в соответствующем субъекте РФ (за исключением случаев уличения их в деятельности, направленной на подрыв безопасности государства, создания вооруженных формирований, разжигания социальной, расовой или религиозной розни, а также создания структурных подразделений не по территориальному принципу). Во-вторых, партии, прошедшие в Государственную Думу, не могут быть ликвидированы из-за отсутствия необходимого числа региональных отделений или недостаточной численности членов партии в течение четырех лет со дня голосования на выборах в Государственную Думу.

    После принятия Федерального закона “О политических партиях” в него были внесены изменения и дополнения десятью федеральными законами.

    1. Федеральный закон от 21 марта 2002 г. № 31-ФЗ “О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом “О государственной регистрации юридических лиц” .

    Внесены дополнения, связанные с вступлением в силу Федерального закона “О государственной регистрации юридических лиц”, согласно которому регистрирующим органом стало Министерство РФ по налогам и сборам, а Минюст РФ стал органом, уполномоченным на принятие решений об осуществлении государственной регистрации политических партий.

    Статья об обязанностях партии дополнена пунктом об обязанности в трехдневный срок информировать уполномоченные органы об изменениях сведений, вносимых в Единый государственный реестр юридических лиц. Кроме того, в перечень оснований для ликвидации партии добавлено неоднократное непредставление таких сведений в установленный срок.

    В п. 4 ст. 21 внесено уточнение, согласно которому изменения, вносимые в устав партии, подлежат государственной регистрации в том же порядке и в те же сроки, что и государственная регистрация самой политической партии, и приобретают юридическую силу с момента такой регистрации, а также то, что федеральный уполномоченный орган при этом не вправе предъявлять к партии требования, не относящиеся к изменениям, вносимым в ее устав.

    2. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 112-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О противодействии экстремистской деятельности”.

    Внесены уточнения в формулировку ст. 9 об ограничении на создание и деятельность политических партий в связи с принятием Федерального закона “О противодействии экстремистской деятельности”, а также расширены основания для ликвидации партии (в ст. 41 добавлен п. 8, отсылающий к указанному Федеральному закону).

    3. Федеральный закон от 23 июня 2003 г. № 85-ФЗ “О внесении изменения в статью 36 Федерального закона “О политических партиях” и внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”.

    В связи с изменением избирательного законодательства, которое выразилось в запрете участия в составе избирательных блоков общественных объединений, не являющихся избирательными объединениями, внесено уточнение в статью об участии политических партий в выборах и референдумах.

    4. Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 169-ФЗ “О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу законодательных актов РСФСР”.

    Внесен ряд технических поправок. В связи с изменением названия Федерального закона “О государственной регистрации юридических лиц”, который стал называться “О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей”, внесены изменения в ссылки на данный закон. Кроме того, исправлена ошибка в нумерации одного пункта.

    5. Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 168-ФЗ “О внесении изменений в Федеральный закон “О политических партиях”.

    Радикально изменены требования, касающиеся численности членов партии и ее региональных отделений: необходимый минимум общей численности увеличен до 50 тыс., численности региональных отделений, действующих более чем в половине субъектов РФ, – до 500 членов, а в остальных – до 250 членов.

    Для приведения численности политических партий в соответствие с установленными количественными критериями партиям установлен срок до 1 января 2006 г., при этом политической партии, не достигшей к данному сроку установленных численных критериев, вменена обязанность преобразоваться в общественное объединение иной формы либо самоликвидироваться, в противном случае партия подлежит ликвидации в судебном порядке после 1 января 2007 г.

    Пункт 1 ст. 18, касающийся списка документов, представляемого в территориальные органы Федеральной регистрационной службы для государственной регистрации регионального отделения, был дополнен подпунктом “ж”, предусматривающим представление списка членов регионального отделения.

    6. Федеральный закон от 28 декабря 2004 г. № 183-ФЗ “О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с образованием Федерального казначейства”.

    Внесены изменения в ст. 33 в части порядка перечисления политической партии бюджетных средств.

    7. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ “О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации”.

    Внесены существенные изменения и дополнения, корреспондирующие принятым одновременно изменениям избирательного законодательства.

    В связи с переходом на полностью пропорциональную систему выборов Государственной Думы и наметившейся тенденцией к внедрению этой системы на региональном и муниципальном уровнях статья 25 (“Порядок принятия устава, программы политической партии и других важных решений”) дополнена новыми положениями об обязанности рассмотрения кандидатур, не являющихся членами данной партии, при формировании ею списка кандидатов в депутаты Государственной Думы, а также в другие представительные органы, формируемые полностью по пропорциональной системе.

    Данная статья также дополнена положениями, дающими право выдвижения кандидатов (списков кандидатов) на повторных и дополнительных выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы муниципальных образований постоянно действующим руководящим органам партии, ее регионального отделения и иного структурного подразделения соответственно уровню выборов, а также возможность выдвижения кандидатов на выборах в органы местного самоуправления помимо общего собрания структурного подразделения партии и иным органом (если это предусмотрено уставом партии).

    Требования к содержанию устава партии дополнены необходимостью прописать порядок выдвижения кандидатов на повторных и дополнительных выборах, а также порядок исключения кандидатов из выдвинутых партией списков кандидатов.

    Исключена возможность образовывать избирательные блоки для участия в выборах.

    Партии и ее структурным подразделениям вменено в обязанность при выдвижении кандидатов на выборах публиковать свою предвыборную программу.

    В статьи, касающиеся регистрации партии, добавлена обязанность партии при представлении документов для государственной регистрации представлять текст программы и устава партии в машиночитаемом виде.

    Внесены изменения в статьи о порядке финансовой отчетности партии и проверке соблюдения требований к учету и расходованию средств политических партий, согласно которым контроль за поступлением и расходованием средств политической партии от налоговых органов передан ЦИК РФ и избиркомам субъектов РФ (при сохранении за Министерством по налогам и сборам контроля за источниками иных доходов партий, размерами получаемых ими средств и уплатой налогов), установлены требования к представлению финансовой отчетности, а также ужесточен контроль за пожертвованиями партиям со стороны юридических и физических лиц.

    Расширен перечень организаций, от которых запрещается принимать пожертвования политическим партиям.

    Обязанности ФРС по публикации в СМИ и Интернете информации о политических партиях дополнены требованием размещения на ее сайте текстов программ и уставов партий 4 .

    В статью 27 добавлена обязанность партии представлять в уполномоченные органы вместе с ежегодной информацией о продолжении своей деятельности также информацию о численности членов политической партии в каждом из региональных отделений, о своих структурных подразделениях, не наделенных правами юридического лица, но обладающих в соответствии с уставом политической партии правом принимать участие в выборах и (или) референдумах, и копию представляемого в ЦИК РФ финансового отчета о поступлении и расходовании средств в отчетном году.

    Закон увеличил с 1 января 2006 г. размер государственного финансирования партий, которым такое финансирование было положено и на основании прежней редакции закона: теперь число полученных партией голосов умножается не на 0,005 МРОТ, а на 5 руб., т.е. размер финансирования повышен в 10 раз.

    Данный федеральный закон обязал политические партии, зарегистрированные до его вступления его в силу, в шестимесячный срок представить в федеральный уполномоченный орган тексты своих устава и программы в машиночитаемом виде, а в течение одного года после дня его вступления в силу (т.е. до 6 августа 2006 г.), привести свои уставы в соответствие с новыми требованиями закона.

    8. Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 202-ФЗ “О внесении изменений в статью 18 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в Федеральный закон “О политических партиях”.

    Через год после отмены прямых выборов руководителей высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации законодательство было дополнено новеллой, дающей право политической партии, список которой получил на выборах регионального парламента наибольшее число депутатских мандатов, инициировать рассмотрение законодательным органом государственной власти субъекта РФ предложения Президенту РФ о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ.

    9. Федеральный закон от 12 июля 2006 г. № 106-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения порядка выдвижения кандидатов на выборные должности в органах государственной власти”.

    В ст. 36 внесено дополнение о запрете политической партии выдвигать в качестве кандидатов в депутаты и на иные выборные должности членов других политических партий.

    10. Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. № 274-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления ограничений на осуществление некоммерческими организациями пожертвований политическим партиям, их региональным отделениям, а также в избирательные фонды, фонды референдума”.

    Перечень субъектов, для которых Законом установлен запрет на внесение пожертвований политической партии, дополнен некоммерческими организациями, получавшими в течение года, предшествующего дню внесения пожертвования, денежные средства или иное имущество от иностранных государств, юридических лиц с иностранным участием, а также от организаций, учрежденных государственными органами или органами местного самоуправления.

    Перечень органов, обязанных по запросу ЦИК РФ осуществлять проверку указанных при перечислении пожертвований сведений, дополнен органами, уполномоченным в сфере регистрации некоммерческих организаций, т.е. Федеральной регистрационной службой.

    Принятие Федерального закона “О политических партиях” сопровождалось острыми дискуссиями. Наиболее существенными положениями нового закона, вызывающими критику, были и остаются:

  • запрет региональных и межрегиональных партий;
  • жесткие требования к численности политической партии;
  • сложный бюрократический порядок регистрации партий;
  • государственное финансирование партий в зависимости от итогов выборов в Государственную Думу.

    • По мнению ряда экспертов, запрет региональных и межрегиональных партий противоречит природе федеративного государства. Отмечается, что население субъектов РФ как часть многонационального российского народа, участвующее в выборах региональных органов государственной власти, является самостоятельным субъектом политического процесса и в таком своем качестве имеет право на политическое объединение для полноценного участия в выборах и в политической жизни своих регионов в целом 5 .

    Что касается установления в законе требований о минимальной численности партий, то отмечается, что по общепринятой в политологии классификации партии делятся на кадровые и массовые. Установив минимум в 10 тыс. членов, российское законодательство обязало все политические партии быть массовыми, в то время как существовавшие на тот момент российские партии являлись в основном кадровыми. Тем самым закон вынудил партии имитировать массовость. По мнению политологов, главным сущностным признаком массовой партии является наличие регулярно собираемых членских взносов, составляющих основу финансовой самостоятельности партии. Как показала практика, большинство партий и после вступления в силу нового закона не собирают членские взносы, и это можно считать одним из признаков имитации ими массовости.

    Отдельной проблемой при наличии требований о минимальной численности партий становится проверка соблюдения этих требований. Возложение обязанности такой проверки на органы государственной власти (а иного варианта нет) таит опасность нарушений политических прав граждан, вмешательства государства в деятельность партий, создания государственными органами неравных условий для функционирования различных партий. Эта проблема остро проявилась в последние годы, о чем будет подробно сказано ниже.

    Вопросы запрета региональных партий и установления минимальной численности партий были предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. В постановлении от 1 февраля 2005 г. № 1-П, принятом по жалобе Балтийской республиканской партии, Конституционный Суд РФ признал данные положения закона не противоречащими Конституции РФ. В решении Суда отмечено, что “такое структурирование политического пространства направлено против дробления политических сил, появления множества искусственно создаваемых (особенно в период избирательных кампаний) малочисленных партий, деятельность которых рассчитана на непродолжительное время и которые в силу этого не способны выполнить свое предназначение в качестве общественного объединения в политической системе общества”. Далее Суд отметил, что “создание региональных политических партий – поскольку они стремились бы к отстаиванию преимущественно своих, сугубо региональных и местных, интересов – могло бы привести к нарушению государственной целостности и единства системы государственной власти как основ федеративного устройства России”.

    Вывод Конституционного Суда состоял в том, что “регулирование, по которому статус политической партии могут получить только общенациональные (общероссийские) политические общественные объединения, не только направлено на достижение такой конституционно значимой цели, как формирование в стране реальной многопартийности, на правовую институционализацию партий в качестве важного фактора становления гражданского общества и стимулирование образования крупных общенациональных партий, но и необходимо в целях защиты конституционных ценностей, прежде всего обеспечения единства страны в современных конкретно-исторических условиях становления демократии и правового государства в Российской Федерации. Указанное ограничение носит временный характер и с отпадением породивших его обстоятельств должно быть снято” 6 . Правда, эксперты отметили, что “формирование реальной многопартийности”, “правовая институционализация партий” и т.п. не входят в число целей, во имя которых, согласно части 3 статьи 55 Конституции РФ, разрешается ограничивать права и свободы человека.

    В отношении минимальной численности партии Конституционный Суд отметил, что “федеральный законодатель призван урегулировать эти вопросы таким образом, чтобы, с одной стороны, численный состав и территориальный масштаб деятельности политических партий не были чрезмерными и не посягали на само существо (основное содержание) права граждан на объединение, а с другой – чтобы они были способны выполнять свои уставные задачи и функции именно в качестве общенациональных (общероссийских) политических партий, т.е. в конечном счете должен руководствоваться критерием разумной достаточности, вытекающим из принципа соразмерности”. Поэтому Суд сделал вывод, что установление количественных критериев “само по себе не противоречит Конституции Российской Федерации”. Однако затем Суд отметил, что “эти количественные критерии могут приобрести неконституционный характер в том случае, если результатом их применения окажется невозможность реального осуществления конституционного права граждан на объединение в политические партии, в том числе если – в нарушение конституционного принципа многопартийности – на их основании будет создана лишь одна политическая партия”.

    Отметим, что это решение касалось ранее действовавшей нормы о минимуме в 10 тыс. членов и не может автоматически распространяться на новую норму о минимуме в 50 тыс. членов, тем более что эта новелла привела к значительному сокращению числа зарегистрированных политических партий (см. ниже).

    В отношении порядка создания и регистрации политических партий отмечалось, что предусмотренный законом механизм направлен на создание партий не путем постепенного аккумулирования местных инициатив (т.е. снизу вверх), а путем фактического найма региональных структур федеральными органами партии (т.е. сверху вниз), когда форсированное наращивание численности в авральном порядке становится важнее постепенного и естественного построения политических сетей. В результате этот механизм изначально препятствует формированию партий как сплоченных команд на ценностно-идеологической основе.

    Отмечалось также, что государственное финансирование партий в дополнение к их жесткой иерархической структуре усиливает тенденцию к бюрократизации и олигархизации партий. Исследователи партийных систем неоднократно отмечали, что руководство партий имеет естественную тенденцию принимать олигархическую форму. Внутри практически каждой партии постепенно образуется настоящий правящий класс, “внутренний круг”, куда нелегко проникнуть. Эти проблемы имеют место и в развитых демократических странах. Однако в этих странах стремятся выработать дополнительные институты и механизмы, призванные ослабить внутрипартийную олигархию. К таким механизмам относятся избирательные системы, позволяющие гражданам влиять на состав избранных от партии депутатов (открытые списки, панаширование, персонализированная смешанная система и др.), большая самостоятельность региональных отделений и т.п. Однако российское законодательство подобные механизмы не содержит.

    1 К сожалению, дальнейшая правоприменительная практика показала несоблюдение данных положений закона со стороны регистрирующих органов.

    2 Нетрудно подсчитать, что сумма, выделяемая партиям на основании этого закона, была незначительной. Так, “Союзу правых сил”, получившему на выборах 2003 г. 2 408 356 голосов (3,97%), полагалось в год около 1,2 млн. руб., что могло хватить лишь на оплату труда нескольких штатных сотрудников.

    3 Данное положение закона также не соблюдается контролирующими органами.

    4 Данные положения Закона ФРС в полном объеме не выполняет (см. раздел 3.4).

    www.vibory.ru