Правовое положение и организация деятельности подразделений по делам несовершеннолетних
Одним из центральных направлений деятельности системы подразделений по делам несовершеннолетних (далее также – ПДН) является профилактика правонарушений среди несовершеннолетних, которая характеризуется программно-целевой направленностью, постоянством, непрерывностью и последовательностью профилактического воздействия. Сложившаяся к началу XXI в. система профилактики безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних, обеспечиваемая сотрудниками органов внутренних дел, включает в себя: специализированные подразделения по делам несовершеннолетних; службу участковых уполномоченных полиции; центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей (далее – ЦВСНП); патрульно-постовую службу полиции.
1) специальные профилактические службы (подразделения органов внутренних дел, созданные непосредственно для профилактики безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних (ПДН, ЦВСНП);
2) подразделения, для которых профилактическая работа с подростками и взрослыми по вопросам содержания и воспитания детей входит в более широкий круг их обязанностей (участковые уполномоченные полиции, патрульно-постовая служба, уголовный розыск и т.д.) и потому является не основной их функцией.
Значительный объем функций по предупреждению правонарушений несовершеннолетних среди специализированных служб органов внутренних дел возложен на подразделения по делам несовершеннолетних районных, городских отделов (управлений) внутренних дел, отделов (управлений) внутренних дел муниципальных образований, отделов (управлений) внутренних дел закрытых административно-территориальных образований, отделов (управлений) внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте. Правовое положение указанных подразделений, их права и обязанности, основные направления деятельности отражены в широком перечне нормативных правовых актов.
Деятельность ПДН прежде всего регулируется Федеральным законом «О полиции». В соответствии с гл. 3 этого Закона на полицию, наряду с другими обязанностями, возлагаются обязанности по предотвращению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявлению обстоятельств, способствующих их совершению, а также принятию мер по устранению данных обстоятельств. Непосредственно деятельность подразделений внутренних дел по предупреждению правонарушений и преступлений среди несовершеннолетних регулируется Федеральным законом от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», приказом МВД России от 15.10.2013 № 845 «Об утверждении Инструкции по организации деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации» и некоторыми другими ведомственными нормативными актами МВД России.
Подразделения по делам несовершеннолетних помимо осуществления индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними обязаны выполнять и другие функции, закрепленные за ними Федеральным законом от 24.06.1999 № 120-ФЗ. В частности, ПДН:
• проводят индивидуальную профилактическую работу с родителями или законными представителями несовершеннолетних, не исполняющих своих обязанностей по воспитанию, обучению и (или) содержанию несовершеннолетних и (или) отрицательно влияющих на их поведение либо жестоко обращающихся с ними;
• выявляют лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступлений и (или) антиобщественных действий или совершающих в отношении несовершеннолетних другие противоправные деяния, а также лиц, не исполняющих или ненадлежащим образом исполняющих обязанности по воспитанию, обучению и (или) содержанию несовершеннолетних, и в установленном порядке вносят предложения о применении к ним мер, предусмотренных законодательством РФ и законодательством субъектов РФ;
• осуществляют в пределах своей компетенции меры по выявлению несовершеннолетних, объявленных в розыск, несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства, и в установленном порядке направляют таких лиц в соответствующие органы или учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних либо в иные учреждения;
• рассматривают заявления и сообщения об административных правонарушениях несовершеннолетних, общественно опасных деяниях несовершеннолетних, не достигших возраста, с которого наступает уголовная ответственность, а также о неисполнении их родителями или законными представителями либо должностными лицами обязанности по воспитанию, обучению и (или) содержанию несовершеннолетних;
• участвуют в подготовке материалов в отношении подростков для рассмотрения возможности их помещения в центры временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел;
• участвуют в подготовке материалов, необходимых для внесения в суд предложений о применении к несовершеннолетним, их родителям или законным представителям мер воздействия, предусмотренных законодательством РФ и (или) законодательством субъектов РФ;
• вносят в уголовно-исполнительные инспекции органов юстиции предложения о применении к несовершеннолетним, контроль за поведением которых осуществляют указанные учреждения, мер воздействия, предусмотренных законодательством РФ и (или) законодательством субъектов РФ;
• информируют заинтересованные органы и учреждения о безнадзорности, правонарушениях и антиобщественных действиях несовершеннолетних, о причинах и об условиях, этому способствующих;
• принимают участие в установленном порядке в уведомлении родителей или законных представителей несовершеннолетних об их доставлении в ПДН в связи с их безнадзорностью, беспризорностью, совершением ими правонарушений или антиобщественных действий.
Перечень функций, возложенных на ПДН указанным законом, расширен ведомственным нормативным актом. Так, в Инструкции по организации деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 15.10.2013 № 845, предусматривается выполнение данными подразделениями органов внутренних дел и некоторых функций оперативноразыскного характера.
В правовом обеспечении деятельности ПДН органов внутренних дел по профилактике правонарушений несовершеннолетних существенную роль играют действующие нормы УК, УПК, УИК, КоАП, ГК РФ, а также Семейного кодекса РФ.
В УК РФ это гл. 14 (ст. 87–96), регулирующая особенности уголовной ответственности и наказания несовершеннолетних, содержание и применение принудительных мер воспитательного воздействия к несовершеннолетним, освобождения от наказания, сроки давности для освобождения несовершеннолетних от уголовной ответственности или отбывания наказания, сроки погашения судимости, применение положений гл. 14 к лицам в возрасте от 18 до 20 лет. В гл. 20 УК РФ содержатся нормы, устанавливающие ответственность за преступления против семьи и несовершеннолетних.
В УПК РФ содержатся нормы (ст. 73, 420–432), требующие выявлять обстоятельства, способствующие совершению преступлений, а также нормы, регламентирующие особенности производства по уголовным делам о преступлениях несовершеннолетних. Так, ст. 421 УПК РФ предписывает наряду с доказыванием обстоятельств, указанных в ст. 73 УПК РФ, устанавливать возраст несовершеннолетнего, условия его жизни и воспитания, уровень психического развития и иные особенности личности, влияние на несовершеннолетнего старших по возрасту лиц.
В УИК РФ (ст. 183, 187–190) определены органы, осуществляющие контроль за поведением условно осужденных несовершеннолетних правонарушителей, освобожденных от отбывания наказания, а также порядок осуществления контроля за поведением условно осужденных, ответственность условно осужденных при уклонении от исполнения возложенных на них судом обязанностей либо при нарушении ими общественного порядка.
В КоАП РФ содержится целый ряд статей, предусматривающих ответственность за правонарушения несовершеннолетних и в отношении несовершеннолетних (ст. 5.35, 20.22 и др.).
Профилактическая деятельность ПДН регулируется Инструкцией по организации деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации. Данная Инструкция была принята в соответствии с Федеральным законом «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Она устанавливает порядок деятельности ПДН, определяет основные их функции и задачи. Принципиально важно то, что ПДН ОМВД России строят свою работу по зональному принципу. Размеры и границы территории (объектов транспорта), обслуживаемой старшими инспекторами, инспекторами ПДН, определяются начальником органа внутренних дел района, города, иного муниципального образования (органа внутренних дел на транспорте). При этом учитываются оперативная обстановка, численность инспекторов ПДН, а также нормативы штатного расписания.
Подразделения по делам несовершеннолетних органов внутренних дел проводят индивидуальную профилактическую работу в отношении следующих категорий лиц:
1) несовершеннолетних, перечисленных в ст. 5 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»;
2) родителей или законных представителей, не исполняющих свои обязанности по воспитанию, обучению и (или) содержанию несовершеннолетних и (или) отрицательно влияющих на их поведение либо жестоко обращающихся с ними;
3) несовершеннолетних, их родителей или законных представителей, которые не включены в указанные группы, но к которым необходимо принять меры в целях предупреждения совершения ими правонарушений.
Что касается первой группы лиц, то в этот перечень включены несовершеннолетние (ст. 5 указанного Федерального закона):
– употребляющие наркотические средства или психотропные вещества без назначения врача либо употребляющие одурманивающие вещества;
– совершившие правонарушение, повлекшее применение меры административного взыскания;
– совершившие правонарушение до достижения возраста, с которого наступает административная ответственность;
– освобожденные от уголовной ответственности вследствие акта об амнистии или в связи с изменением обстановки, а также в случаях, когда признано, что исправление несовершеннолетнего может быть достигнуто путем применения принудительных мер воспитательного воздействия;
– совершившие общественно опасное деяние и не подлежащие уголовной ответственности в связи с недостижением возраста, с которого наступает уголовная ответственность;
подозреваемые или обвиняемые в совершении преступлений, в отношении которых избраны меры пресечения, не связанные с заключением под стражу;
– освобожденные от отбывания наказания по различным основаниям, предусмотренным уголовным законом;
– получившие отсрочку отбывания наказания или отсрочку исполнения приговора;
– освобожденные из учреждений уголовно-исполнительной системы, вернувшиеся из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа;
– осужденные за совершение преступления небольшой или средней тяжести и освобожденные судом от наказания с применением принудительных мер воспитательного воздействия;
– условно осужденные, осужденные к обязательным работам, исправительным работам или иным мерам наказания, нс связанным с лишением свободы.
Вопрос о постановке несовершеннолетних, являющихся субъектами административного правонарушения, на учет в ОМВД для проведения индивидуальной профилактической работы решается после применения меры административного взыскания.
В осуществлении профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних ведущую роль играют ПДН. Руководство их деятельностью осуществляют подразделения (отделы, отделения, группы) по делам несовершеннолетних, Главное управление по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов РФ, Главное управление внутренних дел на транспорте. В обязанности названных подразделений центрального аппарата МВД России входит обеспечение управленческого воздействия и контроль за деятельностью ПДН и ЦВСНП МВД России, ГУ МВД России по субъектам РФ. Должностные лица указанных подразделений:
• готовят аналитические материалы для информирования органов государственной власти о состоянии правопорядка среди несовершеннолетних, а также предложения, вытекающие из анализа оперативной обстановки по совершенствованию деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
• участвуют в разработке и реализации федеральных целевых программ, направленных на предупреждение правонарушений среди несовершеннолетних, защиту прав детей;
• осуществляют взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, другими структурными подразделениями МВД России, общественными объединениями и религиозными организациями по вопросам, связанным с профилактикой правонарушений несовершеннолетних;
• осуществляют организационно-методическое обеспечение деятельности МВД, ГУ МВД России по субъектам РФ по руководству ПДН органов внутренних дел районов, городов и иных муниципальных образований, органов внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте;
• участвуют в пределах своей компетенции и в установленном порядке в подготовке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов РФ, нормативных правовых актов МВД России, управленческих решений по профилактике правонарушений несовершеннолетних;
• готовят необходимые материалы по направлениям деятельности для рассмотрения вопросов по предупреждению, раскрытию, расследованию преступлений несовершеннолетних на коллегии МВД России, оперативных совещаниях при министре внутренних дел РФ и его заместителях;
• готовят методические рекомендации и обзоры но вопросам, связанным с предупреждением правонарушений несовершеннолетних;
• осуществляют зонально-линейный контроль за деятельностью МВД, ГУ МВД но субъектам РФ но организации исполнения законодательных и иных нормативных правовых актов РФ, нормативных правовых актов МВД России по профилактике правонарушений несовершеннолетних;
• изучают, обобщают и внедряют в практику работы органов внутренних дел передовой отечественный и зарубежный опыт работы по предупреждению правонарушений несовершеннолетних;
• организуют разработку и осуществление мероприятий по совершенствованию работы с кадрами ПДН и ЦВСНП.
Сотрудники подразделений ПДН в рамках профилактической деятельности принимают активное участие в пресечении иных административных правонарушений.
Подразделения по делам несовершеннолетних МВД, ГУ МВД России по субъектам РФ строят свою работу по зонально-линейному принципу. Должностные лица этих подразделений, помимо организации работы по профилактике правонарушений несовершеннолетних ПДН ОМВД, участвуют в подготовке и проведении комплексных операций по профилактике правонарушений среди несовершеннолетних. Кроме того, они в установленном порядке проводят соответствующие проверки по фактам совершения несовершеннолетними двух и более преступлений: в период испытательного срока при условном осуждении; при отсрочке исполнения наказания; во время предварительного следствия, если обвиняемый не был заключен под стражу; нескольких тяжких и особо тяжких преступлений, совершенных в составе устойчивой группы; при совершении преступлений, совершенных с особой жестокостью либо повлекших смерть потерпевшего, и в некоторых других случаях.
Сотрудники данных подразделений также должны осуществлять кадровую работу: реализацию мер по улучшению отбора, расстановки, воспитания кадров и повышению профессионального мастерства сотрудников ПДН горрайлинорганов и ЦВСНП.
Также по зональному принципу строят свою работу ПДН низшего звена – городских, районных, линейных отделов МВД России. Границы территории (объектов транспорта), обслуживаемой старшими инспекторами по делам несовершеннолетних и инспекторами по делам несовершеннолетних, определяются начальником органа внутренних дел района, города, иного муниципального образования (органа внутренних дел на транспорте) с учетом оперативной обстановки, штатной численности инспекторов ПДН, иных установленных нормативов.
Деятельность по профилактике правонарушений среди несовершеннолетних ПДН городских, районных, линейных отделов МВД осуществляют по плану, утвержденному начальником ОМВД. Планы разрабатываются на основе анализа и объективной оценки оперативной обстановки. Прием граждан проводится должностными лицами ПДН в соответствии с графиком, утвержденным начальником ОМВД. Учет приема граждан в ПДН ведется в соответствующем журнале. Итоги работы инспекторского состава ПДН ежемесячно рассматриваются начальником ПДН.
Сотрудники ПДН выполняют следующие профилактические мероприятия:
• выявляют причины и условия, способствующие совершению преступлений несовершеннолетними, и в пределах своей компетенции принимают меры по их устранению;
• ежеквартально анализируют, обобщают и направляют в соответствующие органы исполнительной власти и органы местного самоуправления информацию и предложения по вопросам работы по предупреждению противоправного поведения несовершеннолетних, их воспитания, обучения,
досуговой и трудовой деятельности, наркологического и психиатрического лечения, социальной защиты;
• выявляют лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступлений и иных антиобщественных действий, и в пределах своей компетенции принимают к ним меры в соответствии с законодательством;
• выявляют родителей (лиц, их замещающих), не исполняющих обязанности по воспитанию и обучению детей, а также работников образовательных, воспитательных, лечебных либо иных учреждений, нарушающих права и интересы несовершеннолетних, совершающих в отношении них противоправные действия, и принимают к ним меры в соответствии с законодательством.
Основная задача инспекторов ПДН – проведение профилактических мероприятий но недопущению правонарушений и преступлений со стороны несовершеннолетних и устранению условий, способствующих их совершению. Основанием для проведения индивидуальной профилактической работы в отношении несовершеннолетних, их родителей или законных представителей могут являться обстоятельства, предусмотренные Федеральным законом от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», если они зафиксированы;
– в заявлении несовершеннолетнего либо его родителей или законных представителей об оказании им помощи;
– приговоре, определении или постановлении суда; постановлении комиссии по делам несовершеннолетних и защите их
прав (КДН и 311), прокурора, следователя, органа дознания или начальника органа внутренних дел;
– заключении, документах по результатам проверок жалоб, заявлениях или других сообщениях.
Профилактическая работа ПДН включает в себя прежде всего выявление несовершеннолетних правонарушителей. Специальными источниками информации о таких несовершеннолетних являются учеты правоохранительных органов, учреждений здравоохранения, социальной защиты населения, образовательных учреждений. Источниками информации также являются документы учета преступлений, лиц, задержанных и доставленных в дежурные части органов внутренних дел, материалы об отказе в возбуждении уголовного дела, копии приговоров по уголовным делам и материалы гражданских дел, где фигурируют несовершеннолетние.
Кроме того, к источникам информации следует отнести сообщения, поступающие из воспитательных колоний, ЦВСНП органов внутренних дел, письма, жалобы, обращения, предложения граждан, сообщения СМИ, оперативную информацию органов внутренних дел, материалы криминологических исследований правонарушений несовершеннолетних. Необходимую информацию можно получить в процессе профилактического наблюдения за местами возможного появления и скопления несовершеннолетних с асоциальной направленностью поведения, различных профилактических рейдов и тематических операций, которые регулярно проводят органы внутренних дел.
Этапами деятельности ПДН являются: постановка несовершеннолетнего на профилактический учет, которая осуществляется при наличии правовых оснований (ст. 5, 6 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних») и соответствующих фактических данных в соответствии с законом и изданными в его развитие ведомственными нормативными актами; изучение образа жизни и личности несовершеннолетнего, с которым проводится индивидуальная профилактическая работа.
По рекомендации криминологов при этом предлагается к изучению шесть блоков криминологической информации:
1) правовой – наличие материалов, подтверждающих факты преступного поведения или административно-правового деликта;
2) социально-экономический – материальное неблагополучие, наличие или отсутствие заработка, пособия и т.д.;
3) индивидуально-психологический, личностный – особенности психологических свойств, процессов, состояний, черт характера, развития интеллекта, волевых качеств, потребностей, интересов, мотивационных линий, психологического склада личности в целом;
4) асоциальный – антиобщественные свойства и характеристики, признаки криминального профессионализма и опыта, отрицательные привычки;
5) информационный – сведения об условиях во всех сферах жизни и быта несовершеннолетних (характеристика родителей и ближайших родственников, лиц, их заменяющих, морально-психологический климат в семье; характеристика макро- и микрогрупп, участником которых является несовершеннолетний; системы общения и видимой деятельности и т.д.);
6) физиологический – психические отклонения, не исключающие вменяемость, заболевания и т.д.
Для прогнозирования индивидуального поведения в будущем и выбора профилактических мер необходимо всестороннее изучение личности несовершеннолетнего, видов его деятельности, систем общения, отношений в прошлом и настоящем. От полноты изучения личности зависит успех реабилитации.
Общая профилактика правонарушений, совершаемых несовершеннолетними, как обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних должна обязательно входить в комплекс социально-реабилитационных мероприятий, так как без общей профилактики специальная профилактика – установление социального контроля – вряд ли будет достаточно эффективной.
Профилактическая деятельность в ряде случаев связана с ограничением личных прав несовершеннолетних, их родителей. Данные ограничения необходимо применять исключительно в рамках закона и соответственно использовать только те виды ограничений, которые определены законом.
Важно правильно понимать концептуальные положения законодательства, а также деятельность полиции в соответствующем направлении. Профилактические меры должны быть направлены не только на личносгь несовершеннолетнего, но и на оздоровление микросреды подростка. Это в равной степени относится как к его ближайшему окружению, так и к общей ситуации, складывающейся на территории. Профилактическая деятельность в ряде случаев должна включать меры, направленные на оздоровление ребенка (в частности, его психики), улучшение жизни подрастающего поколения во всех сферах жизнедеятельности. Эти меры должны применяться ПДН в сочетании с индивидуальным подходом при составлении программы реабилитации конкретного безнадзорного или подростка, совершившего правонарушение.
studme.org
§ 4. Взаимодействие служб и подразделений полиции по профилактике безнадзорности и административных правонарушений несовершеннолетних с субъектами государственной системы профилактики правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав
§ 4. Взаимодействие служб и подразделений полиции по профилактике безнадзорности и административных правонарушений несовершеннолетних с субъектами государственной системы профилактики правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав
Успешное выполнение задач по профилактике и противодействию административным правонарушениям и преступлениям лиц, не достигших совершеннолетия, во многом зависит от эффективности синхронизированного взаимодействия всех субъектов системы превенции. В общей теории права взаимодействие рассматривается как согласованные по цели, месту и времени усилия и взаимная помощь по достижению задач, стоящих перед взаимодействующими субъектами. Оно реализуется в процессе многогранной совместной деятельности.
Распространение таких негативных социальных явлений, как детская безнадзорность и правонарушения несовершеннолетних, содержит в себе угрозу нормальному развитию государства, поскольку способствует росту административных и иных правонарушений, наркомании, увеличению количества заболеваний, подрывает нравственные основы общества. Общность целей различных субъектов предупреждения и пресечения правонарушений несовершеннолетних обычно рассматривается в качестве одной из объективных предпосылок взаимодействия, в котором заинтересованы стороны, поскольку не каждая из них располагает всеми необходимыми средствами для решения общих задач.
От правильной координации органов и организаций системы превенции правонарушений не достигших восемнадцатилетия лиц, четкого построения функциональных вертикалей, от целенаправленного приложения усилий работников подразделений по делам несовершеннолетних зависит не только профилактика преступности несовершеннолетних, но и эффективность предупреждения негативных явлений в целом в детской и молодежной среде.
Актуальность данного обстоятельства подчеркивается еще и тем, что в каждом территориальном образовании имеется большое количество различных по своему характеру и ведомственной принадлежности государственных, муниципальных и общественных объединений, занимающихся вопросами профилактики правонарушений несовершеннолетних. Несогласованность их действий и изолированность друг от друга не только снижает эффективность работы в целом всей системы, но и ведет к ненужному дублированию функций и полномочий, излишним тратам ресурсов и сил.
Необходимо уделять большое внимание также налаживанию координации деятельности субъектов предупреждения. При этом следует разграничивать понятия «взаимодействие» и «координация».
А.П. Коренев, рассматривая вопросы организации управления в органах внутренних дел, подчеркивал, что «взаимодействие – это взаимное согласование действий двух и более служб, отдельных, не подчиненных друг другу участников управления, совместно решающих какую-либо общую задачу». Взаимодействие может выражаться в совместном планировании мероприятий, обмене информацией, совместном проведении мероприятий и др[115].
А.П. Ипакян и К.С. Геворкян указывают, что «взаимодействие является одним из существенных проявлений управления, ибо само управление – обеспечение согласованности совместной деятельности»[116].
Представляется справедливым мнение А.В. Загорного, что «взаимодействие есть согласованная совместная деятельность различных, равноправных субъектов предупреждения правонарушений, а координация есть средство обеспечения согласования, управления этой деятельностью»[117].
Таким образом, можно выделить ряд основных признаков, которые характеризуют взаимодействие различных субъектов, в том числе и органов внутренних дел:
• согласованность мероприятий по цели, месту и времени;
• дифференциация функций субъектов в сочетании с взаимным подкреплением и совместным маневром средствами и силами;
• наличие совместной программы и плана организационных мероприятий, совместного информационно-методического обеспечения;
• равноправие субъектов, взаимодействующих на одном уровне; это не исключает, однако, выделения иерархических уровней координации, как и ее головных (ведущих) субъектов;
• наличие нормативно-правовой базы.
Ядром содержательной работы по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних является комплекс разнообразных мероприятий социально-экономического, организационного, воспитательного характера, среди которых правовые и административно-правовые меры играют достаточно важную роль. Основной центр тяжести непосредственного противодействия и борьбы с правонарушениями несовершеннолетних, как уже упоминалось, лежит на органах внутренних дел. В настоящее время усилия органов внутренних дел сосредоточены на реализации задач:
– по предупреждению преступлений и административных правонарушений со стороны несовершеннолетних;
– проведению индивидуально-профилактических мероприятий; выявлению причин и условий, способствующих совершению правонарушений среди несовершеннолетних;
– укреплению взаимодействия с органами социальной защиты, образования, занятости, здравоохранения, трудовыми коллективами, общественными объединениями и благотворительными фондами.
Ключевая роль в этой работе отводится подразделениям органов внутренних дел, входящим в состав полиции по охране общественного порядка, так как полиция общественной безопасности занимает одно из приоритетных мест среди правоохранительных органов, осуществляющих защиту прав и законных интересов лиц, не достигших восемнадцатилетнего возраста.
• Во-первых, полиция по охране общественного порядка выполняет наибольшую часть полицейских функций в поддержании общественного порядка и общественной безопасности. Это, к примеру, обеспечение личной безопасности не достигших совершеннолетия лиц, общая и индивидуальная профилактика правонарушений несовершеннолетних, административно-юрисдикционная деятельность, производство дознания.
• Во-вторых, полиция по охране общественного порядка – это самая крупная правоохранительная структура Российской Федерации, службы которой работают в непрерывном режиме, позволяющем оказывать помощь и защищать несовершеннолетних лиц в любое время.
• В-третьих, обширен круг правоотношений сотрудников полиции по охране общественного порядка в процессе осуществления протекции прав, свобод и законных интересов детей и подростков – это профилактические, административно-деликтные, уголовно-процессуальные, надзорные, правоотношения.
В структуре полиции выделяются как специализированные подразделения по осуществлению правовой защиты прав несовершеннолетних – отделы (отделения) по делам несовершеннолетних и ЦВСНП и подразделения, для которых данная функция не является приоритетной – это дежурные части, подразделения патрульно-постовой службы полиции, участковых уполномоченных и иные подразделения, призванные к решению стоящих перед полицией задач в соответствии с Федеральным законом «О полиции»[118].
Несмотря на это, эффективность профилактики безнадзорности, административных и более существенных правонарушений несовершеннолетних, защита их прав в большой степени зависит от организации деловых контактов всех служб органов внутренних дел между собой, с иными правоохранительными органами и заинтересованными ведомствами.
Только на территориальном уровне вопросами профилактики правонарушений несовершеннолетних занимаются более двадцати различных по своему характеру и ведомственной принадлежности государственных, муниципальных и общественных организаций. Вследствие их изолированности возникает риск дублирования функций, излишней траты сил и средств, что в конечном итоге ведет к рассогласованности и неэффективности функционирования всей многоуровневой системы профилактики. Именно поэтому Федеральным законом «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» определяются не только субъекты профилактики, но и их права и обязанности в данной сфере деятельности.
В системе органов внутренних дел, уполномоченных решать вопросы, связанные с предупреждением административных и иных правонарушений несовершеннолетних, практически нет службы или подразделения, которые не проводили бы эту работу в большей или в меньшей степени: патрульно-постовые наряды полиции по охране общественного порядка, дежурные части территориальных органов внутренних дел и органов внутренних дел на транспорте, сотрудники Государственной инспекции безопасности дорожного движения, участковые уполномоченные полиции, сотрудники полиции по оперативной работе, аппараты следственных подразделений, дознавателей органов внутренних дел, представители федеральной миграционной службы, подведомственной МВД России.
К наиболее распространенным формам взаимодействия инспекторов по делам несовершеннолетних и других служб органов внутренних дел можно отнести:
– взаимный обмен информацией о происшествиях;
– проведение совместных инструктажей, совещаний;
– совместная подготовка различных документов, информации, отчетов;
– совместный анализ и оценка оперативной обстановки, характеризующей состояние безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в городе, районе, пригороде, конкретной зоне обслуживания;
– совместное планирование и разработка мероприятий по комплексному использованию сил и средств, разработка и проведение масштабных профилактических мероприятий, рейдов и таких операций, как «Подросток»; «Подросток – семья»; «Подросток – игла»; «Подросток – Курорт»; «Внимание, дети!»; «SOS»; «Шанс»; «Семья»; «Забота»; «Защита»; «Усыновитель»; «Здоровье»; «Зимние каникулы»; «Летние каникулы»; «Всеобуч»; «Быт»; «Контакт»; «Безнадзорные дети»; «Безнадзорник»; «Брошенные дети»; «Дети улиц»; «Подворотня»; «Табор»; «Беглец»; «Усыновитель»; «Полиция и дети»; «Условник»; «Геймер»; «Игрок»; «Группа»; «Лидер»; «Свисток»; «Семафор»; «Мотоциклист»; «Сфера безопасности»; «Вихрь-Антитеррор»; «Без наркотиков»; «Мак» и др.
План специальной операции содержит четкие цели и задачи, расчет сил и средств, их расстановку и порядок ввода в действие, обусловливает создание оперативного штаба по руководству операцией, формы взаимодействия и обмена информацией между горрайорганами внутренних дел, а также заинтересованными ведомствами и организациями, порядок действия всех нарядов полиции, осуществление оперативного разбирательства с задержанными лицами. План, как правило, содержит три раздела:
1. Организационные мероприятия.
2. Профилактика правонарушений несовершеннолетних и в отношении них.
3. Мероприятия по выявлению и пресечению правонарушений несовершеннолетних и в их отношении.
К плану прилагаются схема связи, карта местности с нанесенной обстановкой и другие необходимые материалы.
Сотрудник любого подразделения органа внутренних дел при выявлении несовершеннолетних правонарушителей и родителей, отрицательно влияющих на детей, обязан составить рапорт, который после рассмотрения начальником органа внутренних дел или его заместителем передается в подразделения по делам несовершеннолетних. В свою очередь, инспекторы по делам несовершеннолетних органов внутренних дел при получении информации о несовершеннолетних правонарушителях, родителях, отрицательно влияющих на детей, и при наличии оснований, представляют начальнику органа внутренних дел предложения о постановке на учет указанных лиц, проводят с ними индивидуальную профилактическую работу. В случае, если указанные лица уже состоят на учете у инспекторов по делам несовершеннолетних, делаются соответствующие отметки в учетных документах о правонарушении и принятых в этой связи мерах.
Информирование как одна из форм взаимодействия широко используется на межведомственном уровне. В частности, инспекторы по делам несовершеннолетних информируют:
– органы прокуратуры – о нарушении прав и свобод несовершеннолетних;
– комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемую органом местного самоуправления, – о выявленных случаях нарушения прав несовершеннолетних на образование, труд, отдых, жилище и других прав, а также о недостатках в деятельности органов и учреждений, препятствующих предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
– органы опеки и попечительства – о выявлении несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей или законных представителей либо находящихся в обстановке, представляющей угрозу их жизни, здоровью или препятствующей их воспитанию;
– органы управления социальной защитой населения – о выявлении несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства в связи с безнадзорностью или беспризорностью, а также о выявлении семей, находящихся в социально опасном положении;
– органы управления здравоохранением – о выявлении несовершеннолетних, нуждающихся в обследовании, наблюдении или лечении в связи с употреблением спиртных напитков, наркотических средств, психотропных или одурманивающих веществ;
– органы управления образованием – о выявлении несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства в связи с самовольным уходом из детских домов, школ-интернатов и других детских учреждений либо в связи с прекращением по неуважительным причинам занятий в образовательных учреждениях;
– органы по делам молодежи – о выявлении несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении и нуждающихся в помощи для организации отдыха, досуга, занятости.
Однако было бы ошибкой свести весь потенциал средств и форм взаимодействия субъектов профилактики асоциального поведения, безнадзорности и административных правонарушений несовершеннолетних к межведомственному обмену информацией. К таковым могут быть также отнесены и выступления в образовательных учреждениях по вопросам профилактики правонарушений несовершеннолетних, встречи с родителями школьников на собраниях. Во время подобных мероприятий инспектора по делам несовершеннолетних органов внутренних дел не только информируют родителей о состоянии безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, но и формируют позитивное общественное мнение о деятельности органов внутренних дел в целом, получают возможность прямого общения с гражданами.
В последние годы укреплению синхронизированного взаимодействия и более тесному сотрудничеству инспекторов по делам несовершеннолетних органов внутренних дел с учебными заведениями, службой занятости, органами здравоохранения, центрами психолого-медицинской помощи несовершеннолетним способствовало принятие целого ряда ведомственных и межведомственных нормативных актов. Так, в целях более четкой регламентации порядка приема в лечебные учреждения детей, нуждающихся в медицинской помощи, доставляемых сотрудниками полиции, принят совместный приказ Минздрава России, МВД России от 20 августа 2003 г. № 414/633 «О взаимодействии учреждений здравоохранения и органов внутренних дел в оказании медицинской помощи несовершеннолетним, доставленным в органы внутренних дел».
Важную роль играют комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, которые являются коллегиальными органами, включающими в себя представителей практически всех заинтересованных ведомств, занимающихся вопросами образования, здравоохранения, социальной защиты населения, профилактики правонарушений несовершеннолетних, строящими свою работу при широком участии общественности. Значение тесного сотрудничества этих комиссий с инспекторами по делам несовершеннолетних органов внутренних дел трудно переоценить.
В предупреждении безнадзорности, административных и других правонарушений несовершеннолетних особое место занимает совместная работа комиссий по делам несовершеннолетних и инспекторов по делам несовершеннолетних органов внутренних дел по трудоустройству учеников старших классов в период летних каникул. Одной из важнейших функций комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав является постоянный контроль за проведением воспитательной работы, общеобразовательного и профессионально-технического обучения, условиями содержания и правильностью организации труда в специальных учебно-воспитательных учреждениях и оказание им необходимой помощи.
Однако в настоящее время полноценная нормативно-правовая база деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав создана лишь в трети регионов страны[119]. Это означает, что в тех субъектах Российской Федерации, где нет своих собственных законов, определяющих статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, порядок образования комиссий, действующих при органах местного самоуправления, стал пробелом в законодательстве, который неизвестно когда будет восполнен. И, наконец, несовершенство законодательного регулирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав является одной из причин обоснования необходимости учреждения ювенальной юстиции, т.е. специализированных судов по делам несовершеннолетних[120].
Согласно другому мнению, ответственность за решение всех воспитательных и предупредительных проблем конкретной территории (район, город и т.д.) следует возложить на центры социального обслуживания населения при постепенном выводе и переподчинении учреждений предупреждения системы МВД России непосредственно муниципальным органам[121].
Некоторые же специалисты все-таки видят резервы в деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, возлагая на них ответственность за организационное руководство субъектами предупреждения на соответствующей территории совместно с отделами по работе с молодежью администраций районов (городов)[122].
Представляется, что на современном этапе именно такая комиссия еще долго может служить центром или ядром организации взаимодействия и координации предупредительной работы с несовершеннолетними, поскольку она является коллегиальным органом, включающим представителей практически всех заинтересованных ведомств, занимающихся вопросами образования, здравоохранения, социальной защиты населения, предупреждения правонарушений несовершеннолетних на территории муниципальных образований, органом, строящим свою работу «при широком участии общественности»[123], «совмещающим в себе одновременно черты государственного органа и общественной организации»[124].
В пользу этой точки зрения говорит то обстоятельство, что цели и задачи разнообразных и многочисленных звеньев системы органов внутренних дел по работе с несовершеннолетними часто не просто не совпадают, но и являются взаимоисключающими, противоречащими друг другу. Разные ведомства стремятся подчеркнуть собственную значимость и важность их функций и полномочий, многие идут дальше и стараются показатель слабые места и недостатки своих «конкурентов».
На фоне такой борьбы за полномочия концентрация их по координации всей системы органов по работе с несовершеннолетними в рамках одного какого-либо ведомства только усугубит ситуацию, сосредоточив всю полноту власти и координационный приоритет в руках одного из ведомств.
Это может негативно отразиться на функционировании всей системы предупреждения в целом. На платформе и базируются доводы сторонников комиссий по делам несовершеннолетних. При этом комиссии видятся сторонникам данной концепции в качестве центра, обеспечивающего координацию и взаимодействие органов исполнительной власти всех уровней.
Рассмотрим взаимодействие отделов по делам несовершеннолетних с уголовно-исполнительными инспекциями Министерства юстиции России. Согласно современным статистическим данным, примерно к 70% несовершеннолетних, привлекаемых к уголовной ответственности, применяется условное осуждение. При этом значительная часть из них совершает новые преступления в течение испытательного срока. В настоящее время сложилась парадоксальная ситуация, поскольку контроль за поведением условно осужденных несовершеннолетних одновременно осуществляют подразделения, относящиеся к министерству юстиции и Министерству внутренних дел.
Не рассматривая общих причин и условий рецидивной преступности, остановимся лишь на положительно зарекомендовавших себя на практике путях предупреждении рецидива. Подразделениям по делам несовершеннолетних горрайлинорганов внутренних дел и уголовно-исполнительным инспекциям территориальных органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции России при планировании мероприятий по организации контроля за поведением осужденных и осуществлении индивидуальной профилактической работы следует предусматривать:
– проведение совместных совещаний-семинаров, оперативных совещаний, занятий в системе служебной подготовки, рейдов и специальных операций, изучения приказов, взаимного обмена информацией о поведении, образе жизни осужденных, примененных к ним мерах воздействия;
– обсуждение вопросов организации предотвращения преступности условно осужденных на оперативных совещаниях территориальных органов уголовно-исполнительной системы и органов внутренних дел;
– на основе анализа динамики правонарушений, совершенных осужденными, готовить руководству территориальных органов уголовно-исполнительной системы, органов внутренних дел, прокуратуры, управления образованием, здравоохранением, социальной защитой населения, опеки и попечительства, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав совместные информационно-аналитические документы о состоянии работы с условно осужденными. Вносить в указанные органы предложения об устранении причин и условий, способствующих совершению преступлений.
Существенную роль в качественном перевоспитании подростка, совершившего правонарушение, может оказать институт общественных воспитателей, который мы предлагаем ввести на федеральном уровне. Данный институт должен работать в тесном взаимодействии с государственными органами системы превенции правонарушений несовершеннолетних.
Общественным воспитателем несовершеннолетних правонарушителей может быть гражданин Российской Федерации независимо от пола, семейного положения, по своим деловым и моральным качествам способный выполнять обязанности общественного воспитателя, быть наставником, возлагающий добровольно на себя обязанности общественного воспитателя несовершеннолетнего правонарушителя, к которому применены принудительные меры воспитательного воздействия. В качестве общественных воспитателей могут назначаться представители органов государственной власти и органов местного самоуправления, правоохранительных органов, органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, трудовых коллективов и общественных организаций, военнослужащие, педагогические работники.
Методическое руководство работой общественных воспитателей можно осуществлять комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав в конкретном регионе Российской Федерации в тесном взаимодействии с органами внутренних дел.
Общественные воспитатели, активно и добросовестно исполняющие свои обязанности, добившиеся положительных результатов в работе с несовершеннолетними правонарушителями, по представлению комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав или органов внутренних дел могут поощряться органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями по месту их работы или учебы.
Итак, государство взяло на себя обязанность создать условия для полноценного развития личности ребенка, т.е. вырастить его полноценным членом гражданского общества, а также обеспечить его конституционные права на жизнь, охрану здоровья, образование. Это значит, что если ребенок попадает под влияние иных условий, толкающих его к девиантным отклонениям в развитии, Российская Федерация имеет все возможности и ресурсы для использования режима, основанного на применении различных форм превенции антиобщественного поведения лиц, не достигших совершеннолетия. Вопрос заключается только в том, насколько емким является тот арсенал средств и способов, которые использует в этих случаях государство.
Взаимодействие и синхронизированная координация деятельности инспекторов по делам несовершеннолетних органов внутренних дел с другими субъектами профилактики – необходимое условие комплексного решения проблем предупреждения административных и иных правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав. При этом данная деятельность должна строиться на строгой правовой основе с четкой дифференциацией полномочий, при комплексном планировании совместных мероприятий, основанных на тщательном анализе информации, взаимном информировании друг друга и согласованном выборе соответствующих правовых средств и методов деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
educ.wikireading.ru