Бюджет и акт о бюджете: соотношение понятий (Пауль А.Г.)

Дата размещения статьи: 10.08.2012

Бюджет представляет собой сложное и многогранное явление. Этот термин имеет несколько аспектов. В связи с этим в литературе и в законодательстве традиционно используются несколько подходов к определению понятия бюджета .
———————————
См., напр.: Бесчеревных В.В. Развитие советского бюджетного права. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1960. С. 5 — 6; Горбунова О.Н., Селюков Ю.В., Другова Ю.В. Бюджетное право России: Учебное пособие М.: ООО «ТК «Велби», 2002. С. 7; Козырин А.Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // Административное и финансовое право. 2006. N 1. С. 413 — 416; Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. Н.И. Химичевой. М.: НОРМА, 2001. С. 72 — 76; Саттарова Н.А. К вопросу о бюджете // Финансовое право. 2008. N 1. С. 2 и др.

Одним из подходов к рассмотрению бюджета является его понимание в качестве правовой категории. Здесь под бюджетом понимается финансовый план соответствующего публично-правового образования. Кроме того, иногда это понятие дополняют ссылкой на то, что это не просто финансовый план, а финансовый план, утвержденный в форме соответствующего нормативного правового акта .
———————————
В отдельных исследованиях сам правовой акт, который оформляет утвержденный бюджет, рассматривается в качестве самостоятельного значения термина бюджета. См.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право. Основные проблемы. М.: Юрид. лит., 1972. С. 18.

Понимание бюджета как правовой категории (как финансового плана) вызывает дискуссии по поводу того, каков он по объему показателей, как соотносится с утверждающим его правовым актом.
1. Представление о бюджете как финансовом плане менялось со временем. Если учитывать историю появления термина «бюджет», то изначально он рассматривался как акт о бюджете. Как отмечал С.И. Иловайский, «в Англии уже издавна стали публиковать государственные росписи. Здесь также впервые явилось название этих росписей бюджетами от слова bulga (от норманнского слова bougetle) — мешок. Такое название объясняется тем, что в старину в Англии все акты, касающиеся государственной росписи, вносили в парламент в особом мешке» . Из указанной цитаты видно, что понятие бюджета первоначально было связано с представлением соответствующего финансового плана в представительный орган. В связи с этим в литературе отмечено, что «в буржуазной правовой и финансовой науке бюджет длительное время отождествлялся с законом о нем» .
———————————
Иловайский С.И. Учебник финансового права (4-е изд.). Одесса: Типохромолитография А.Ф. Соколовского, 1904 // Система «Гарант».
См.: Пискотин М.И. Указ. соч. С. 18.

В дальнейшем понимание бюджета изменилось. М.И. Пискотин указывал, что «бюджетное законодательство, давая определение бюджета, понимает под ним бюджет в целом, во всей совокупности его доходов и расходов, предусмотренных бюджетными классификациями» . В связи с этим понятия бюджета и акта о нем стали различаться.
———————————
Там же. С. 19.

Как представляется, в настоящее время бюджет как финансовый план должен рассматриваться также с разбивкой по всем уровням бюджетной классификации. Бюджетная классификация по определению является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности (ст. 18 БК РФ).
В определенной мере правильность такого подхода подтверждается тем, что нецелевое использование бюджетных средств устанавливается путем анализа, по какому коду бюджетной классификации был осуществлен расход. При этом во внимание принимается в том числе код классификации операций сектора государственного управления, т.е. самый низший уровень детализации расходов (см. п. 14.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23 (в ред. от 26 февраля 2009 г.) «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации») . Иными словами, именно понимание бюджета как финансового плана с детализацией по всем уровням бюджетной классификации позволяет применять данное понятие на практике.
———————————
Вестник ВАС РФ. 2006. N 8.

Важной особенностью бюджета является его прогнозный, программный характер. Как отмечал Г. Жез, «не всякая таблица расходов и доходов представляет собой бюджет. Особенностью бюджета является предвидение, перечисление и сопоставление доходов и расходов на предстоящий промежуток времени»; «бюджет — это финансовая программа, план деятельности» . В настоящее время бюджет в правовом смысле также определяется через понятие плана. Однако с учетом особенностей некоторых показателей бюджетов в отдельных случаях бюджет предстает не как план, а как прогноз. В первую очередь это касается показателей доходов бюджетов. Определенное отражение это нашло в бюджетном законодательстве. Бюджетный кодекс РФ применительно к составлению проектов бюджетов по доходам использует понятие прогнозирования доходов (ст. 174.1 БК РФ), а в отношении составления проектов бюджетов по расходам применяет термин «планирование расходов» (ст. 174.2 БК РФ).
———————————
Жез Г. Общая теория бюджета. М.: Госфиниздат СССР, 1930. С. 16.

С учетом этих положений бюджет в правовом смысле необходимо определить как план-прогноз. Отметим, что в литературе уже используется такое понятие .
———————————
См.: Блинов М.В. Иски о выделении средств из федерального бюджета. Анализ законодательства и Конституции РФ. Судебная практика // Подготовлен для системы «КонсультантПлюс», 1998; Комягин Д.Л. Исполнение федерального бюджета / Под ред. А.Н. Козырина. М.: ЦППИ, 2007. С. 8, 15.

Бюджет, рассматриваемый как финансовый план-прогноз с детализацией по всем уровням бюджетной классификации, не совпадает по содержанию с законом (решением) о бюджете. На это обращалось внимание еще в советское время . В связи с этим встает вопрос о соотношении этих понятий.
———————————
См.: Пискотин М.И. Указ. соч. С. 19.

2. При первом приближении видно, что закон (решение) о бюджете включает в себя не все бюджетные показатели. Имеется в виду, что закон (решение) о бюджете отражает доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов не по всем уровням бюджетной классификации. Положения ст. 184.1 БК РФ свидетельствуют о том, что в закон (решение) о бюджете включается лишь общий объем доходов. В то же время ст. 20 БК РФ предусматривает несколько уровней детализации доходов бюджетов. Кроме того, в законе (решении) о бюджете не используется классификация операций сектора государственного управления. Из указанных положений следует вывод о том, что закон (решение) о бюджете уже по объему по сравнению с бюджетом.
Очевидно, что бюджетные показатели, которые не были утверждены законом (решением) о бюджете, не приобретают соответствующую юридическую силу этого закона (решения). В связи с этим у исполнительных органов имеется возможность самостоятельного их определения (уточнения) в пределах сумм, установленных в законе (решении) о бюджете. В результате вопрос о перечне бюджетных показателей, включаемых в закон (решение) о бюджете и им утверждаемых, превращается в вопрос о взаимоотношениях законодательных (представительных) и исполнительных органов в сфере бюджета. Учеными отмечалось, что чем шире круг бюджетных показателей, утверждаемых законодательными (представительными) органами, тем выше их роль в формировании бюджета, тем больше они направляют и вводят в определенные рамки финансовую деятельность исполнительных органов ; «степень детализации показателей бюджета по кодам (в структуре целевых программ, подпрограмм видов и направлений деятельности) фактически говорит о широте полномочий законодательных (представительных) органов — в какой степени они вправе контролировать деятельность исполнительных органов» .
———————————
См.: Пискотин М.И. Указ. соч. С. 254.
Артюхин Р.Е. Бюджетная классификация Российской Федерации: Научно-практический комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации // Публично-правовые исследования: Ежегодник центра публично-правовых исследований: 2006 г. Т. 1. М.: АНО «Центр публично-правовых исследований», 2006. С. 377.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что состав показателей, включаемых в закон (решение) о бюджете, имеет принципиальное значение.
В советские годы детализация бюджетных показателей, утверждаемых актами о бюджете, постепенно сокращалась, что критиковалось учеными . До принятия Бюджетного кодекса РФ в литературе обращалось внимание на необходимость закрепления в нем требований к бюджетному закону с перечислением всех тех приложений, которые обязательны при его принятии и гарантируют его ясность и определенность .
———————————
См.: Пискотин М.И. Указ. соч. С. 256 — 263.
См.: Карасева М.В. Финансовое правоотношение. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 1997. С. 153.

В настоящее время Бюджетный кодекс РФ предусматривает достаточно детализированные данные, которые должны включаться в проекты законов (решений) о бюджете (ст. 184.1 БК РФ). Однако применительно к показателям доходов, как было указано выше, появилась тенденция к существенному сокращению их детализированности. Такая ситуация критикуется контролирующими органами. Например, Счетная палата РФ указывает, что «в целях повышения обоснованности доходов федерального бюджета и ответственности администраторов доходов федерального бюджета за достижение утвержденных параметров Счетная палата предлагает восстановить в Бюджетном кодексе Российской Федерации норму, устанавливающую в составе основных характеристик федерального бюджета показатели доходов федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации» . Аналогичные предложения делаются депутатами Государственной Думы РФ . Отметим, что некоторые субъекты Российской Федерации предусматривают в своих законах детальное закрепление прогнозируемого объема доходов в соответствующих законах о бюджете . В то же время в литературе имеются доводы в поддержку общего закрепления доходов в законе (решении) о бюджете. Например, В.А. Лебедев, анализируя зарубежный опыт, писал, что «во Франции бюджет доходов представляется только в общем обзоре, а цифры расходов выставляются во всей подробности по отдельным статьям. Эта система оправдывается тем, что доходы представляют данные более твердые, менее подлежащие произволу администрации, чем расходы, на которые вообще все ведомства очень щедры» .
———————————
Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект Федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов». URL: http:// www.ach.gov.ru/ ru/ expert/ before/ ?id=598.
См.: Чернявский В.С. О пробелах в законодательстве по вопросам формирования и исполнения федерального бюджета // Общество и право. 2009. N 5. С. 293 — 307.
См., напр.: пп. 1 п. 2 ст. 12 Закона Архангельской области от 23 сент. 2008 г. N 562-29-ОЗ: в ред. от 22 марта 2011 г. «О бюджетном процессе Архангельской области» // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов четвертого созыва. 2008. N 29.
Лебедев В.А. Финансовое право: Учебник // Серия «Золотые страницы финансового права России». М.: Статут, 2000. С. 173.

Правовая наука должна определить тот оптимальный объем показателей, который позволил бы обеспечить полноценное выражение воли законодательных (представительных) органов на распоряжение средствами бюджетов и в то же время не приводил к неоправданному затягиванию и усложнению процесса рассмотрения и утверждения законов (решений) о бюджете. Как отмечал Г. Еллинек, «слишком незначительной специализации бюджета препятствует парламентский контроль, слишком обширной — необходимая свобода правительства» . Определенные подходы к определению состава показателей, которые необходимо включать в закон (решение) о бюджете, были выработаны в советские годы. Применительно к расходам бюджетов указывалось, что «народное хозяйство и отчасти социально-культурное строительство требуют оперативного руководства, которое связано с маневрированием финансовыми ресурсами, их перераспределением в течение года и т.д. Вполне понятно, что такую оперативную работу не могут выполнить представительные органы. Она производится постоянно действующим государственным аппаратом» .
———————————
Еллинек Г. Бюджетное право // Публично-правовые исследования: ежегодник центра публично-правовых исследований. 2006. Т. 1. М.: АНО «Центр публично-правовых исследований», 2006. С. 638.
Пискотин М.И. Указ. соч. С. 256.

Как представляется, имеются основания для корректировки современного бюджетного законодательства путем расширения перечня показателей доходов, которые должны включаться в закон (решение) о бюджете. Это повысит контроль законодательных (представительных) органов за обоснованностью показателей, включенных в закон (решение) о бюджете, а также повысит прозрачность (открытость) бюджетов.
3. Выше было рассмотрено соотношение бюджета и закона (решения) о бюджете, при котором бюджет по составу показателей шире, чем закон (решение) о нем. В то же время у этого вопроса есть и другая сторона. Имеются такие предписания, которые включаются в закон (решение) о бюджете, но не входят в содержание бюджета. В качестве примера можно привести традиционные для федеральных законов о федеральном бюджете предписания об индексации ставок отдельных видов платежей (ст. 3 Федерального закона от 13 декабря 2010 г. «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» ), особенности администрирования доходов бюджетов в соответствующем финансовом году (ст. 5 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов»), те или иные особенности использования бюджетных ассигнований (ст. 6, 8, 9 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов») и др.
———————————
Собрание законодательства РФ. 2010. N 51 (ч. 1). Ст. 6809.

Предписания законов (решений) о бюджете, которые выходят за рамки показателей самого бюджета, вызывают неоднозначное отношение в науке и на практике. С одной стороны, в отдельных случаях они необходимы для обеспечения исполнения бюджета, так как создают соответствующие условия, например, определяют порядок администрирования доходов. С другой стороны, включение в бюджет некоторых подобных предписаний не всегда оправданно. Включение в акт о бюджете предписаний, прямо не связанных с бюджетом, давно известно в финансовой науке. Отрицательное отношение к таким предписаниям высказывал Г. Жез, называя их бюджетными загромождениями . В качестве одной из причин появления таких показателей в акте о бюджете называется стремление «достигнуть следующего: или — в целях избежания обычно затяжной законодательной процедуры — более быстро провести данные мероприятия путем включения их в бюджет, или получить необходимое согласие от той государственной власти, которая противодействует этим мероприятиям. Расчет покоится исключительно на том факте, что бюджет должен быть утвержден к определенному сроку» . Отметим, что в современной практике контролирующие органы также обращают внимание на включение в закон (решение) о бюджете не относящихся к предмету его регулирования предписаний. Например, в п. 3.3.2 Заключения Счетной палаты Российской Федерации на проект Федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» указывается, что отдельные нормы четырех статей законопроекта не относятся к сфере ведения Федерального закона о федеральном бюджете . При этом предлагается закрепить соответствующие предписания в нормативных правовых актах постоянного действия.
———————————
См.: Жез Г. Указ. соч. С. 62 — 68.
Жез Г. Указ. соч. С. 62.
Речь идет о ст. 5 законопроекта, которая содержит положения об установлении порядка списания средств по расчетным документам, предусматривающим платежи в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, о праве территориальных органов Федеральной налоговой службы обращаться в суды с исками о взыскании сумм задолженности по процентам, начисленным на реструктурированную задолженность по федеральным, региональным и местным налогам и сборам; о ст. 8 законопроекта, которая устанавливает, что финансовое обеспечение судов осуществляется исходя из штатной численности судей судов общей юрисдикции (без мировых судей) и работников их аппаратов, а также о ст. 9 и 17 законопроекта, которые содержат нормы об установлении Правительством РФ порядка использования бюджетных ассигнований в сфере здравоохранения, устанавливают порядок компенсационных выплат отдельным категориям граждан. URL: http://www.ach.gov.ru.

Определенный ориентир в решении данной проблемы был создан Конституционным Судом РФ. В одном из своих постановлений Конституционный Суд РФ указал, что «в правовой системе Российской Федерации (ст. 15, ч. 4, Конституции Российской Федерации) федеральный закон о федеральном бюджете представляет собой законодательный акт особого рода. По смыслу ст. 104 (ч. 3) во взаимосвязи с другими указанными положениями Конституции Российской Федерации и конкретизирующим их Бюджетным кодексом Российской Федерации, в федеральный закон о федеральном бюджете — исходя из его природы и предназначения в правовом государстве — включаются на основе принципов сбалансированности, достоверности и реальности предписания, касающиеся доходов и расходов Российской Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон»; «в Российской Федерации как правовом государстве — в силу вытекающих из Конституции Российской Федерации требований — федеральный закон о федеральном бюджете не может устанавливать положения, не связанные с государственными доходами и расходами» .
———————————
По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апр. 2004 г. N 9-П // Собрание законодательства РФ. 2004. N 19. Ч. II. Ст. 1923.

Как представляется, указанная позиция должна стать ориентиром при составлении проектов законов (решений) о бюджете. Бюджетный кодекс РФ в ст. 184.1 учитывает положения, сформулированные Конституционным Судом РФ. Однако положения данной статьи воспринимаются не как ограничение на включение показателей в закон (решение) о бюджете, а, скорее, как минимальный состав показателей законов (решений) о бюджете. В связи с этим было бы целесообразно закрепить в Бюджетном кодексе РФ норму, запрещающую включать в законы (решения) о бюджете предписания, прямо не связанные с доходами, расходами и источниками финансирования дефицитов бюджетов на очередной финансовый год и плановый период. Такие запреты известны на практике . Как минимум необходимо запретить включать в законы (решения) о бюджете нормы, которые рассчитаны на применение в течение неограниченного периода времени.
———————————
См.: Жез Г. Указ. соч. С. 65 — 67.

Таким образом, соотношение бюджетов и законов (решения) о бюджете достаточно сложное. В значительной мере их содержание совпадает. Однако имеются показатели и предписания, включаемые либо только в бюджет, либо только в закон (решение) о бюджете. В связи с этим по объему понятия бюджета и закона (решения) о бюджете можно охарактеризовать как перекрещивающиеся.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:

Вернуться на предыдущую страницу

lexandbusiness.ru

Статья 180. Соотношение закона о бюджете и других законов, решений

1. Составление проекта бюджета осуществляется на основе налогового законодательства, действующего на момент составления проекта бюджета.
2. В случае, если расходы на реализацию законодательного или иного нормативного правового акта не предусмотрены законом о бюджете либо предусмотрены частично (не в полной мере), применяется закон о бюджете в порядке, определенном статьей 83 настоящего Кодекса.

1. Комментируемая статья раскрывает то, как соотносится закон о бюджете и другие законы. Нормативно-правовой основой составления проекта доходной части бюджета является налоговое законодательство. За несколько последних лет оно показало себя как быстро и стремительно развивающаяся, динамичная отрасль российского законодательства. В период одного финансового года законодатель многократно вносит в него достаточно многочисленные и существенные изменения, это нужно учитывать при составлении проекта бюджета.
В п. 1 комментируемой статьи закреплена одна из очень важных норм, исходя из которой составление проекта бюджета осуществляется на основе налогового законодательства, действующего на момент составления проекта.
2. Пункт 2 комментируемой статьи гласит, что в случае невключения отдельных видов пенсий и пособий населению в проект бюджета либо включения их в неполном объеме или не для всех категорий граждан, орган, составляющий проект данного бюджета, обязан одновременно предоставить проекты изменений и дополнений правовых актов (введение моратория), являющихся основанием для получения соответствующих трансфертов населением. Но данное положение не соблюдается, так, в п. 2 ст. 18 Закона об образовании установлено, что государство гарантирует финансовую и материальную поддержку в воспитании детей дошкольного возраста. Для реализации этих положений Закона требуется разработать и утвердить перечень бесплатных и общедоступных образовательных услуг. На их основе должны быть разработаны стандарты, существовать возможность определения объема финансирования, должны быть известны нормативы финансирования затрат на одну услугу. На данный момент нет ни перечня, ни нормативов, поэтому при формировании бюджетов определение объема расходов часто имеет субъективный характер.
Если принимается ФЗ либо другой правовой акт, предусматривающий увеличение финансирования по существующим видам расходов или введение новых видов расходов бюджетов, которые до принятия законодательного акта не финансировались ни одним бюджетом, такой правовой акт обязательно должен содержать нормы, определяющие источники и порядок финансирования новых видов расходов бюджетов, в том числе в случае необходимости передачу финансовых ресурсов на новые виды расходов в бюджеты других уровней. При этом при определении источников финансирования новых видов расходов бюджетов исключается увеличение дефицитов бюджетов.
В законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год в виде приложения должен указываться перечень законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунктов, абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию.

bk-rf.ru

19. Закон о бюджете. Его структура.

Закон о бюджете — это финансо­вый план собирания, распределения и использования центра­лизованного денежного фонда определенного тер­риториального уровня в форме нормативного правового акта, ежегодно принимаемого соответствующим представительным органом власти посред­ством особой законотворческой процедуры и обладающего соот­ветствующей юридической силой в иерархии законодательных ак­тов. Проще говоря, бюджет — это основной финансовый план государства, роспись его доходов и расходов.

Структура закона о бюджете – это совокупность основных подразделений закона о бюджете, которые составляют главные администраторы и распорядители доходов федерального бюджета, и администраторы источников финансирования дефицита федерального бюджета, а так же сам доход и расход (вопрос 18). Средства федерального бюджета должны использоваться с соблюдением норм федерального закона, утвердившего его.

Часть 1. Общие положения

Часть 2. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Раздел I. БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Раздел II. ДОХОДЫ БЮДЖЕТОВ

Раздел III. РАСХОДЫ БЮДЖЕТОВ

Раздел IV. СБАЛАНСИРОВАННОСТЬ БЮДЖЕТОВ

Часть 3. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Раздел V. УЧАСТНИКИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА

Раздел VI. СОСТАВЛЕНИЕ ПРОЕКТОВ БЮДЖЕТОВ

Раздел VII. РАССМОТРЕНИЕ И УТВЕРЖДЕНИЕ БЮДЖЕТОВ

Раздел VIII. ИСПОЛНЕНИЕ БЮДЖЕТОВ

Раздел VIII.1. СОСТАВЛЕНИЕ, ВНЕШНЯЯ ПРОВЕРКА, РАССМОТРЕНИЕ И УТВЕРЖДЕНИЕ БЮДЖЕТНОЙ ОТЧЕТНОСТИ

Раздел IX. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ

Часть 4. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

20. Бюджетная система и бюджетное устройство РФ. Принципы бюджетной системы РФ.

Бюджетная система – это основанная на государственном устройстве Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Организация и принципы построения бюджетной системы, ее структура, взаимосвязь между отдельными звеньями составляют понятие бюджетное устройство.

Итак, как уже было сказано бюджетная система РФ состоит из трех уровней. Первый уровень – это федеральный бюджет и бюджет государственных внебюджетных фондов. Второй уровень – это бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. Третий уровень – местные бюджеты, т.е. бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований, городов федерального значения.

Согласно ст. 28 БК РФ Принципы бюджетной системы – это основополагающие начала, идеи на которых строится бюджетная система РФ. К ним относятся:

Единство бюджетной системы – единство бюджетного законодательства, документации, принципов, санкций и т.д.

Самостоятельность каждого уровня бюджета – самостоятельное направление расходования средств.

Принцип гласности бюджета – опубликование в СМИ бюджетной отчетности.

Принцип разграничения доходов и расходов – законодательное разграничение данных категорий.

Принцип сбалансированности бюджета – примерное равенство доходов и расходов.

Принцип адресности и целевого характера – доведение средств до конкретного получателя.

Принцип единства кассы – кассовые зачисления и выплаты осуществляются с единого счета.

studfiles.net

Закон о государственном бюджете: понятие и особенности

Закон о государственном бюджете — это основной финансовый план аккумулирования, распределения и использования централизованного государственного денежного фонда определенного территориального уровня в форме нормативного правового акта первичного характера, ежегодно принимаемого соответствующим представительным (законодательным) органом власти посредством особой законотворческой процедуры и обладающего соответствующей юридической силой в иерархии законодательных актов. Представленное определение в равной степени содержит основные характеристики как закона о федеральном бюджете, так и законов о бюджетах субъектов РФ.

Предмет правового регулирования закона о бюджете имеет конституционную значимость, предопределяющую необходимость установления на конституционном уровне гарантий своевременности, действенности, социально-экономической обоснованности и исполнимости бюджетно-финансовых решений.

Законодательная форма бюджета установлена БК (ст. 11) и признана в качестве источника бюджетного права (ст. 2 БК). Конституция особо отмечает федеральный закон о федеральном бюджете (ст. 106). Законодательство субъектов РФ также предписывает оформлять бюджет соответствующего государственно-территориального образования в виде закона (см., например: ст. 5 Закона Новосибирской области от 03.12,2007 № 154-03 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области»; ст. 3 Закона г. Москвы от 10.09.2008 № 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве»).

Впервые государственный бюджет стал оформляться в форме закона в Англии в 1689 г., когда Билль о правах закрепил за парламентом право утверждения всех государственных доходов и расходов. Практика принятия бюджетного закона приобрела широкое распространение после 1791 г., когда французская Конституция определила порядок утверждения бюджета парламентом. В ходе финансовой реформы 1862 г. в России государственный бюджет стал оформляться законом, а в дальнейшем он стал рассматриваться Государственной Думой.

Закон о бюджете содержит правовые нормы различного характера: общие правила поведения (например, нормы об администрировании доходов бюджетов (ст. 5 Закона о бюджете на 2008 г. и плановый период 2009 и 2010 гг.) и индивидуальные предписания (например, п. 5 ст. 8 Закона о бюджете на 2008 г. и плановый период 2009 и 2010 гг., который наделяет Минфин России правом увеличивать бюджетные ассигнования Федеральному агентству по атомной энергии). Закон о федеральном бюджете обсуждается Государственным советом РФ (Указ Президента РФ от 01.09.2000 № 1602 «О Государственном совете Российской Федерации») и принимается Федеральным Собранием РФ. Закон о бюджете субъекта РФ принимается соответствующим законодательным (представительным) органом субъекта РФ. Бюджет муниципального образования оформляется в виде решения представительного органа местного самоуправления. Согласно Федеральному конституционному закону от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» вопросы принятия и изменения федерального бюджета на референдум не выносятся (п. 6 я. 5 ст. 6). Однако отсутствие возможности принятия федерального бюджета всенародным голосованием не означает малозначительности этого акта. Напротив, обсуждение на референдуме неоправданно усложнило бы бюджетный процесс, сделало бы его весьма дорогостоящим. Обсуждение проекта закона о бюджете осуществляется через СМИ, а его принятие осуществляется парламентом, т.е. посредством представительной демократии. Следует добавить, что во всех странах мира парламент обладает исключительными бюджетными правами, так как только он вправе принять закон о государственном бюджете.

Закон о бюджете предназначен для регулирования общественных отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства, и воздействует на финансовые отношения путем установления правовых норм, относящихся к различным субъектам или их группам. Таким образом, рассматриваемый нормативный правовой акт выражает государственную волю относительно аккумуляции, использования и распределения государственных денежных средств. Важное значение принимаемого Федеральным Собранием РФ федерального закона о федеральном бюджете заключается в выражении посредством его государственного суверенитета, в определении объема финансирования функций государства, т.е. в обеспечении публичных интересов. В бюджетном праве роль закона о бюджете трудно переоценить, что обусловлено предметом правового регулирования этой подотрасли права. Помимо указанных особенностей, рассматриваемый закон отличается фундаментальным, основополагающим значением для финансовой деятельности государства, обеспечивает координацию всех звеньев финансовой системы. Сфера регулируемых федеральным законом о федеральном бюджете отношений находится в постоянной динамике: в составе бюджета образуются новые целевые фонды, консолидируются ранее действовавшие, появляются другие формы финансовой помощи, изменяются объемы доходов и расходов и т.д.

Закон о федеральном бюджете обладает наибольшей юридической силой после Конституции и федерального конституционного закона среди иных нормативных правовых актов, которые не должны ему противоречить. Федеративное устройство России гарантирует на территории субъекта РФ верховенство соответствующего закона о бюджете субъекта РФ, что закреплено в Конституции (ч. 4, 6 ст. 76).

В п. 2 Указа Президента РФ от 14.05.1998 № 554 «О мерах по укреплению финансовой дисциплины и исполнению бюджетного законодательства Российской Федерации» установлено, что акты Президента РФ и Правительства РФ, принятые после вступления в силу федерального закона о федеральном бюджете на текущий финансовый год и влекущие за собой непредусмотренные расходы за счет средств федерального бюджета, должны содержать норму, предусматривающую осуществление финансирования в следующем за текущим финансовом году. Принятые нормативные акты подобного содержания учитываются Правительством РФ в процессе составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.

Особое внимание следует обратить на соответствие федеральному закону о федеральном бюджете законопроектов, предусматривающих введение налогов, изменение финансовых обязательств государства, а также расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Согласно ч. 3 ст. 104 Конституции такие законопроекты могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ.

Закон о бюджете принимается в рамках особой законодательной процедуры, качественной чертой которой является регламентация нормативными правовыми актами — Конституцией, БК и законодательством субъектов РФ. В России бюджетное законотворчество представляет собой элемент бюджетного процесса. В свою очередь, бюджетное законотворчество является частью государственного правотворчества. Таким образом, процедура по принятию закона о бюджете осуществляется в порядке общего законотворчества, но имеет свои принципиальные особенности.
Во-первых, в соответствии со ст. 114 Конституции, п. 1 ст. 185 БКист. 36 Закона о Правительстве РФ право законодательной инициативы принадлежит Правительству РФ, т.е. исполнительной ветви власти. Законодательство устанавливает жесткие требования к содержанию проекта закона о бюджете на очередной финансовый год и определяет состав показателей, перечень документов и материалов, представляемых одновременно с проектом бюджета (ст. 184.2,192 БК).

Во-вторых, законопроект о федеральном бюджете одновременно вносится в Государственную Думу и представляется Президенту РФ (п. 1 ст. 194 БК).

Характерной особенностью рассмотрения законопроекта о федеральном бюджете следует считать распределение функций между Советом Федерации, комитетами Государственной Думы, другими субъектами права законодательной инициативы и Счетной палатой РФ. Счетная палата РФ дает заключение по проекту закона о федеральном бюджете, остальные органы имеют право вносить в него замечания и предложения (ст. 195 БК). Посредством подобного разграничения достигается наиболее компетентное, быстрое и одновременно полное рассмотрение законопроекта о федеральном бюджете.

Юридическая сила закона о бюджете была предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который отметил, что в силу принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции) утверждение бюджета, установление состава доходов и расходов бюджета традиционно относится к сфере законодательного регулирования (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 № 9-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А. В. Жмаковского») • В соответствии с п. «з» ст. 71 Конституции во взаимосвязи с ее ст. 10 и п. «а» ст. 106 федеральный бюджет как форма образования и расходования денежных средств для обеспечения деятельности публичной власти и выполнения ее функций — самостоятельная сфера правового регулирования, а потому юридической формой, в которую облачается федеральный бюджет, служит специальный федеральный закон офедеральном бюджете, который в силу ч. 1 ст. 76 Конституции имеет прямое действие на всей территории РФ.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ федеральный закон о федеральном бюджете существенно отличается от других федеральных законов, что нашло отражение в Конституции.

Федеральный бюджет, а следовательно, и проект федерального закона о нем согласно п. «а»ч. 1 ст. 114 Конституции разрабатывается и представляется Государственной Думе исключительно Правительством РФ, тогда как проекты остальных федеральных законов, помимо Правительства РФ, могут вносить в Государственную Думу Президент РФ, Совет Федерации и его члены, депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы субъектов РФ и другие перечисленные в ч. 1 и 2 ст. 104 Конституции органы.

Регламент Государственной Думы включает проект федерального закона о федеральном бюджете в число проектов, подлежащих, в отличие от основной массы законопроектов, внеочередному рассмотрению (подп. «в» п. 1 ст. 51).
Согласно п. «а» ст. 106 Конституции федеральный закон о федеральном бюджете после принятия Государственной Думой подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации, при том что данное требование не распространяется на большинство федеральных законов.

Обеспечение исполнения федерального бюджета возложено на Правительство РФ, которое представляет Государственной Думе отчет об этом (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции), тогда как обязательный отчет Правительства РФ или другого ответственного государственного органа об исполнении положений, составляющих предмет других федеральных законов, Конституцией не предусмотрен. Кроме того, согласно ч. 5 ст. 101, п. «г» ч. 1 ст. 102 и п. «и» ч. 1 ст. 103 Конституции для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета палаты Федерального Собрания РФ образуют специальный орган — Счетную палату РФ.

Согласно ч. 3 ст. 104 Конституции законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, выпуске государственных займов, изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ. К проекту федерального закона о федеральном бюджете указанная процедура в силу п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции неприменима, поскольку он разрабатывается и представляется Государственной Думе, а следовательно, и обосновывается непосредственно самим Правительством РФ.

Таким образом, в правовой системе России федеральный закон о федеральном бюджете представляет собой законодательный акт особого рода. По смыслу ч. 3 ст. 104 во взаимосвязи с другими указанными положениями Конституции и конкретизирующим их БК в закон о федеральном бюджете, исходя из его природы и предназначения в правовом государстве, включаются на основе принципов сбалансированности, достоверности и реальности предписания, касающиеся доходов и расходов Российской Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон.

Закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов.

Особенности присущи и действию во времени, а также порядку вступления в юридическую силу федерального закона о федеральном бюджете. Федеральный закон о федеральном бюджете является основным финансовым планом государства на соответствующий финансовый год. При всей важности федерального бюджета необходимо учитывать, что юридическая сила ему придается посредством оформления в виде федерального закона, что и объясняет его местоположение и системные связи в иерархии нормативных правовых актов. В отличие от иных актов бюджетного законодательства федеральный закон о федеральном бюджете вступает в силу немедленно после опубликования.

Действие федерального закона о федеральном бюджете во времени является его отличительной чертой. Все бюджетные правоотношения действуют в границах финансового года, но имеют возобновляющийся характер. Регламентированные Конституцией и БК стадии правового оформления основного финансового плана государства ежегодно повторяются в неукоснительной последовательности, образуя тем самым «замкнутый круг» законотворчества относительно бюджета. Юридическое значение периодичности бюджета состоит в том, что он сохраняет свою силу только в течение времени своего действия. После окончания финансового года закон о бюджете перестает действовать независимо от степени его выполнения.

Закон о бюджете предназначен для регулирования общественных отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства. Принятие закона о бюджете обусловлено необходимостью финансового обеспечения государственных мероприятий. Посредством правовых норм, содержащихся в этом нормативном правовом акте, осуществляется процессуальное обеспечение и придается юридическая сила объему финансирования функций государства. Сами же функции государства, его непосредственные обязательства перед отдельными категориями граждан и т.д. закрепляются Конституцией, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами. Будучи оформленными в качестве норм федерального закона, расходы федерального бюджета осуществляются в виде правоотношений. Однако специфика закона о бюджете проявляется в том, что юридическими фактами, на основе которых возникают бюджетные расходы, являются положения иных («статутных») нормативных правовых актов. Наличие в законе о федеральном бюджете норм, закрепляющих расходы государства, является прямым отражением конституционно-правового статуса отдельных субъектов, т.е. материальной гарантией реализации норм Конституции, федеральных законов.

Следовательно, закон о бюджете выражает государственную волю только относительно аккумулирования, использования и распределения государственных денежных средств; правовое содержание закона о бюджете основывается на других нормативных правовых актах, изданных (принятых) компетентными субъектами до принятия этого закона.

Среди правовых актов, принятых в течение финансового года и содержащих вопросы финансирования за счет средств федерального бюджета в текущем году, закон о бюджете имеет своего рода приоритет, заключающийся в наличии правового режима иммунитета (ст. 239 БК).

В отдельных случаях, предусмотренных БК или федеральным законом, нормы федерального закона о бюджете могут быть применены к событиям, имевшим место до официального вступления этого федерального закона в силу. Однако названная оговорка может быть истолкована только в системной взаимосвязи с положениями ч. 2 ст. 55 Конституции, согласно которой в России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

По общему правилу нормы федерального закона о бюджете обратной силы не имеют.

psyera.ru