Малозначительность нарушения. Что говорят суды?
Критериев, по которым то или иное административное нарушение могут признать малозначительным, в законодательстве нет. Признаком малозначительности принято считать отсутствие существенной угрозы общественным отношениям, однако непонятно, как определить, что такая угроза действительно отсутствует. На практике суды трактуют это каждый на свой лад. Правда, недавно Пленум ВАС РФ попытался пролить свет на эту проблему. Но обо всем по порядку…
Cуд может освободить провинившегося от административного наказания и ограничиться устным замечанием, если признает совершенное правонарушение малозначительным. Такое право предоставлено арбитрам статьей 2.9 КоАП РФ. Однако четких критериев малозначительности правонарушения закон не содержит. Как следствие — отсутствие единого подхода к определению этого термина на практике и противоположные позиции судов по поводу применения названной статьи КоАП РФ.
Необъяснимое — не понять
Понятия малозначительного правонарушения в законодательстве не существует.
Попытки объяснить, что считать малозначительностью правонарушения, были сделаны ВАС РФ в постановлении Пленума от 2.06.2004 N 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях». Отличительным признаком малозначительного правонарушения высшие арбитры признали отсутствие существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.
Спустя некоторое время к этому вопросу вернулся Верховный Суд. В постановлении Пленума ВС от 24.03. 2005 N 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ» были выделены основные элементы, по которым правонарушение может быть отнесено к малозначительным: характер правонарушения, роль виновного лица, размер вреда, тяжесть наступивших последствий. Отмечено, что при формальном наличии всех признаков состава правонарушения малозначительное нарушение характеризуют низкая степень общественной опасности и то, что оно не наносит значительного ущерба государственным органам и охраняемым законом общественным отношениям.
Однако и эти разъяснения не стали окончательными. Возникли новые вопросы: по каким критериям оценивать степень общественной опасности, что понимать под незначительным ущербом общественным отношениям?
Сколько людей — столько мнений
В связи с неясностью этих моментов в настоящее время судья, должностное лицо или орган, который рассматривает дело, оценивают правонарушение исключительно по своему внутреннему убеждению и по своему усмотрению.
Поэтому, мотивируя свое решение (подп. 6 п. 1 ст. 29.10 КоАП РФ), судья, прокурор или, например, антимонопольный орган (в рамках своих полномочий) в качестве основания для применения статьи 2.9 КоАП РФ ссылаются на совершенно разные критерии малозначительности.
К примеру, и в постановлении Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10, и в постановлении Пленума ВС РФ от 24.03.2005 N 5 указано, что такие обстоятельства, как личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, нельзя считать обстоятельствами, которые характеризуют малозначительность правонарушения. Их, согласно п. 2 и 3 ст. 4.1 КоАП РФ, следует учитывать при назначении административного наказания.
На практике же при квалификации правонарушения в качестве малозначительного учитывается все: причины его совершения, обстановка, в которой оно совершено, последствия правонарушения, личность нарушителя, смягчающие и отягчающие ответственность обстоятельства. Иначе говоря, решение принимается на основании совокупности обстоятельств совершения нарушения.
Или, например, следуя пункту 18 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10, административное правонарушение с формальным составом (когда наличие правонарушения определяется независимо от того, наступили вредные последствия или нет) нельзя признать малозначительным. В качестве примера такого правонарушения можно назвать нарушение порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций (ст. 15.1 КоАП РФ) или нарушение эмитентом порядка раскрытия информации на рынке ценных бумаг, если эта обязанность предусмотрена законом (ч. 2 ст. 15.19 КоАП РФ).
Однако статья 2.9 КоАП РФ подобных запретов не содержит. Судья, должностное лицо или орган, который рассматривает дело, вправе признать правонарушение малозначительным независимо от вида его состава. И на практике применение устного замечания и освобождение от ответственности чаще всего определяется судьей или должностным лицом по своему усмотрению, с учетом всех обстоятельств дела и личности правонарушителя.
Отметим, что по этому вопросу в ближайшем будущем практика и теория могут прийти к единому мнению. 4 сентября 2008 г. обсуждался проект постановления Пленума ВАС РФ «О внесении дополнений в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 г. N 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях». Один из вопросов, вынесенных на рассмотрение, как раз предусматривал отмену зависимости малозначительности правонарушения от наступления каких-либо последствий. То есть утверждалось, что малозначительным может быть признано правонарушение и с формальным сос тавом.
Затронув тему вредных последствий, нельзя не остановиться на понятии «степень общественной опасности» и не вспомнить об общеправовом принципе справедливости наказания, суть которого такова: юридическая ответственность должна быть соразмерна допущенному правонарушению.
В качестве примера можно привести дело, по которому налоговая инспекция привлекла фирму к административной ответственности по статье 14.5 КоАП РФ, оштрафовав ее на 30 тысяч рублей за то, что продавец при продаже бельевого шнура стоимостью 10 рублей не пробила чек (постановление ФАС СКО от 14.09.2006 N Ф08-4202/06-1777А). Очевидно, что в данном случае степень неблагоприятных последствий для нарушителя гораздо выше общественной опасности правонарушения, которое он совершил.
Поэтому на практике в спорной ситуации, когда возникает дилемма — наказать или освободить от ответственности, судьи часто в качестве решающего критерия выбирают принцип справедливости наказания.
В судах единства нет
Но до тех пор, пока законодательно не будет определен перечень малозначительных нарушений или их признаков (что позволило бы упорядочить применение статьи 2.9 КоАП РФ), добиться единообразия в определении оснований для признания нарушения малозначительным и сформировать единую правоприменительную практику довольно сложно.
Разные решения по сходным нарушениям
В качестве примера отсутствия единообразия в практике применения статьи 2.9 КоАП рассмотрим два дела. Оба касаются нарушений в сфере продажи этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.
Налоговая инспекция провела проверку в магазине. Инспекторы проконтролировали, как общество соблюдает законодательство в сфере оборота алкоголя.
На обсуждении проекта постановления Пленума ВАС РФ «О внесении дополнений в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 г. N 10…» предлагалось два варианта решения вопроса о том, по каким критериям относить то или иное нарушение к малозначительным. Согласно первому варианту квалификация административного правонарушения в качестве малозначительного не ставится в зависимость от наступления каких-либо последствий. То есть малозначительным может быть признано правонарушение и с формальным составом. Вторая позиция сводилась к тому, что малозначительными могут быть только правонарушения с материальным составом (ответственность за совершение которых наступает при наличии указанных в законе последствий).
Проверяющие установили факты нарушения правил розничной продажи алкоголя: отсутствовали сертификаты соответствия, товарно-транспортные накладные, справки к товарно-транспортным накладным на водку «Миллениум» и ликер «Сливочный». Общество было оштрафовано на 30 000 рублей в соответствии с п. 3 ст. 14.16 КоАП РФ.
Компания не согласилась с решением налоговиков и обратилась в арбитражный суд. Однако суд установил, что вменяемое фирме правонарушение доказано, привлечение к административной ответственности проведено строго в соответствии с законом, оснований для изменения квалификации правонарушения и применения статьи 2.9 КоАП РФ нет.
Общество подало апелляционную жалобу на решение суда первой инстанции. Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, жалобу не удовлетворил. Вот его доводы. Отсутствие документов на алкогольную продукцию, в том числе товарно-транспортных накладных и прилагаемых к ним справок и сертификатов, в месте продажи этой продукции — нарушение пункта 139 Правил продажи отдельных видов товаров (утверждены постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 N 55). А представление этих документов проверяющим после проверки — нарушение п. 12 Правил, что предусматривает ответственность по п. 3 ст. 14.16 КоАП РФ. Таким образом, довод фирмы об отсутствии в ее действиях состава правонарушения неправомерен.
Кроме того, нарушение, ответственность за которое предусмотрена п. 3 ст. 14.16 КоАП РФ, посягает на установленный законом порядок оборота алкогольной продукции. Поэтому его нельзя отнести к малозначительным (постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.08.2008 N А21-3433/2008).
Вот другое дело. УФНС России по Астраханской области совместно со службой лицензирования провело проверку магазина. Проверяющие выясняли, как общество соблюдает действующее законодательство в сфере оборота алкогольной продукции. В ходе проверки было установлено, что на витрине магазина находился алкоголь без ценников.
Общество было привлечено к административной ответственности (п. 3 ст. 14.16 КоАП РФ) и оштрафовано на 30 000 рублей.
Не согласившись с действиями контролеров, фирма обратилась в арбитражный суд с просьбой признать незаконным и отменить вынесенное ими постановление. Арбитражный суд заявленные требования удовлетворил. Он оценил содеянное административное правонарушение как малозначительное.
Налоговая служба, в свою очередь, обратилась с кассационной жалобой в ФАС ПО с просьбой отменить решение арбитражного суда. Однако суд кассационной инстанции инспекторов не поддержал. Вот его доводы.
Особенности продажи алкогольной продукции предусмотрены в разделе I «Общие положения» и в разделе XIX «Особенности продажи алкогольной продукции» Правил продажи отдельных видов товаров (утверждены постановлением Правительства РФ от 19.01.1998 N 55). Однако в соответствии с постановлением Правительства РФ от 15.12.2006 N 770 абз. 1 п. 141 раздела XIX Правил, согласно которому продавец обязан был к образцам имеющегося в продаже товара прикреплять ценники, утратил силу. Вместе с тем согласно пункту 19 Правил «продавец обязан обеспечить наличие единообразных и четко оформленных ценников на реализуемые товары».
Арбитражный суд первой инстанции посчитал, что налоговики правильно квалифицировали действия общества, усмотрев в них нарушения при реализации конкретного товара — алкогольной продукции. Суд также установил, что причиной отсутствия ценников на положенных местах стал ремонт в магазине. Кроме того, цены на алкогольную продукцию во время проверки в конечном счете были установлены проверяющими. Оценив в совокупности все обстоятельства по делу, арбитражный суд квалифицировал нарушение как малозначительное. А оценка административного правонарушения, констатировали судьи ФАС ПО, — это право суда, рассматривающего дело.
Переоценивать выводы суда первой инстанции ФАС ПО оснований не нашел (постановление ФАС ПО от 28.03.2008 N А06-6891/07-19).
У каждой инстанции — свое мнение
Рассмотренный ниже пример — свидетельство того, что даже в рамках одного окружного суда не исключается различное толкование признаков малозначительного правонарушения.
Территориальный отдел управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей провел проверку сельскохозяйственного рынка, который принадлежит Обществу. В ходе проверки было выявлено неправильное заполнение карточки одного из продавцов (не указаны дата выдачи и номер паспорта). Это нарушает требование п. 2 ст. 20 Федерального закона от 30.12.2006 N 271-ФЗ. В соответствии с п. 8 ст. 14.34 КоАП РФ фирма была оштрафована на 100 000 руб лей. Компания обжаловала решение контролеров в арбитражный суд. Тот удовлетворил требования Общества. Он мотивировал свое решение тем, что проверяющие пропустили двухмесячный срок давности привлечения к административной ответственности.
Управление подало апелляцию на решение арбитражного суда. Апелляционная инстанция признала постановление арбитражного суда незаконным и отменила его. Однако и контролеров суд не поддержал, установив следующее. Во-первых, срок давности привлечения к ответственности за нарушение законодательства РФ об организации продажи товаров на розничных рынках составляет один год со дня совершения нарушения, и он не пропущен. Во-вторых, есть возможность осво- бодить фирму от ответственности в связи с малозначительностью совершенного правонарушения.
Ревизоры обратились в ФАС СКО с кассационной жалобой. Они утверждали, что выводы суда о малозначительности нарушения не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам действующего законодательства. В итоге ФАС СКО кассационную жалобу удовлетворил. Свое решение он мотивировал так.
Во-первых, материалами дела подтверждается отсутствие в момент проверки карточки продавца, заполненной должным образом. Значит, вывод суда о наличии в действиях общества состава правонарушения — правильный. Во-вторых, постановление о привлечении к административной ответственности вынесено в пределах предусмотренного законом годичного срока. В-третьих, вывод суда апелляционной инстанции о малозначительности нарушения неправомерен. Признав нарушение малозначительным, суд исходил из того, что в действиях Общества в данном случае отсутствовали существенная угроза охраняемым общественным отношениям и ущерб государству.
Однако, как было установлено, проверяющие ранее уже выносили этой компании предписания, в которых предлагали оформлять и выдавать карточки продавцов в соответствии с требованиями Федерального закона от 30.12.2006 N 271-ФЗ. Однако Общество эти требования проигнорировало, что и было выявлено в ходе проверки. Соответственно, сделать вывод о малозначительности нарушения в данном случае нельзя, и основания для применения статьи 2.9 КоАП РФ отсутствуют (постановление ФАС СКО от 27.05.2008 N Ф08-2842/2008-1029А).
Правда, бывает, что суды разных инстанций в делах о признании нарушения малозначительным проявляют единодушие. Вот иллюстрация такого единства. Индивидуальный предприниматель обратился в арбитражный суд с просьбой признать незаконным и отменить постановление налоговой инспекции. Предприниматель несвоевременно представил сведения об изменении места своего жительства, за что был оштрафован на 5000 рублей (п. 3 ст. 14.25 КоАП РФ).
Суд рассмотрел дело и обнаружил в действиях предпринимателя состав правонарушения, но указал на его малозначительность. Ведь совершение нарушения, по мнению суда, не причинило значительного вреда охраняемым общественным отношениям и не повлекло негативных последствий. Апелляционная инстанция, куда ИФНС обжаловала решение арбитражного суда, согласилась с этими доводами.
Налоговая инспекция обратилась в ФАС СКО с кассационной жалобой, но и здесь потерпела фиаско. Суд изучил материалы дела и доводы контролеров и указал, что их жалоба не подлежит удовлетворению. Свое решение он мотивировал так.
В действиях предпринимателя действительно присутствует состав правонарушения, предусмотренного п. 3 ст. 14.25 КоАП РФ. Но данные действия не несут существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Поэтому пропуск срока уведомления инспекции о смене места жительства предпринимателя — незначительное нарушение. К тому же предприниматель неоднократно признавал свою вину (постановление ФАС СКО от 28.04.2008 N Ф08-2105/2008-767А).
Журнал «Арбитражное правосудие в России» N 11/2008, С.Е. ФОМЕНКО, юрист
www.garant.ru
«Основания для принятия мер отсутствуют»: ЦИК ответила на жалобу по поводу ролика «Единой России»
Центральная избирательная комиссия решила пойти по бюрократическому пути и заявила, что ссылка на видеоролик недействительна, поэтому никаких мер предпринято не будет
В конце декабря официальный YouTube-канал партии «Единая Россия» опубликовал видео, нарушающее законодательство. В ролике маленькая девочка разговаривает с Дедом Морозом и просит его в 2018 году сделать Владимира Путина президентом России. Привлечение к агитации детей запрещено законом. Адвокаты штаба «Против всех» направили жалобы в ЦИК и Генеральную прокуратуру по факту нарушения законов №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» и №19-ФЗ «О выборах президента Российской Федерации». Сразу после публикации материала об этом на нашем сайте ролик сотрудники партии «Единая Россия» заботливо удалили.
Несмотря на это, штаб Собчак повторно обратился в ЦИК, выразив недоумение и призвав сотрудников комиссии провести тщательную проверку ролика, приложив при этом еще одну ссылку с видео. Ведь удаление ролика не освобождает «Единую Россию» от уже совершенного правонарушения.
Копия ответа ЦИКа доступна для распространения в СМИ.
Статс-секретарь Федеральной палаты адвокатов РФ и адвокат Ксении Собчак Константин Добрынин рассказал, что к обращению в Центризбирком, кроме ссылки на агитационный ролик, были приложены публикации о нем в СМИ. «Ссылку нарушитель, узнав о широкой огласке и о нашей жалобе, быстро удалил, тем самым подтвердив и признав факт нарушения закона. Вместо того чтобы проверить факт нарушения, ЦИК пошел по очень простому и тупому пути, процедурно бюрократическому, сказав, что ролика нет, соответственно, и факта нарушения нет, нечего проверять. Но это очень детская позиция, о чем мы и написали в жалобе, приложив найденный на YouTube тот самый ролик и нотариально заверив его, что, в принципе, вообще излишне для такой публичной ситуации», — сказал Добрынин.
sobchakprotivvseh.ru
Прокуратура Московской области
Порядок рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры регулируется Конституцией РФ, Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации», утвержденной приказом Генерального прокурора РФ № 45 от 30.01.2013, другими организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации.
В органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.
Обращения могут быть индивидуальными, то есть поданными самим гражданином (либо его представителем — лицом, полномочия которого подтверждены доверенностью, оформленной в установленном законом порядке, а также законным представителем), объединением граждан или юридическим лицом, которые считают свои права нарушенными, и коллективными. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.
Письменное обращение должно содержать либо наименование органа, в который направляется обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо его должность, а также фамилию, имя, отчества (последнее — при наличии) гражданина, направившего обращение, почтовый или электронный адрес, по которому должен быть направлен ответ или уведомление о переадресовании обращения, изложение существа вопроса, личную подпись указанного гражданина и дату (ч. 1 ст. 7 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»).
Если в обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается.
Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в органы прокуратуры. Обращения, в которых отсутствуют сведения, достаточные для их разрешения либо не представляется возможным понять существо вопроса, в течение 7 дней со дня регистрации возвращаются заявителям с предложением восполнить недостающие данные, а при необходимости — с разъяснением, куда им для этого следует обратиться.
Обращения, решения по которым не принимали руководители нижестоящих прокуратур, направляются им для проверки доводов с установлением контроля либо без такового должностным лицом, которому поручено его рассмотрение, с одновременным уведомлением об этом заявителя. Обращения, подлежащие разрешению другими органами и учреждениями, в течение 7 дней со дня регистрации направляются по принадлежности с одновременным извещением об этом заявителей и разъяснением принятого решения.
Обращение (запрос), разрешение которого не входит в компетенцию данной прокуратуры, в течение 7 дней со дня регистрации направляется соответствующему прокурору с одновременным уведомлением об этом заявителя.
Обращение, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью, имуществу должностного лица или членов его семьи, может быть оставлено без ответа по существу с уведомлением заявителя о недопустимости злоупотребления предоставленным ему законом правом на обращение.
Общий срок рассмотрения обращения составляет 30 дней со дня регистрации в органах прокуратуры Российской Федерации, а не требующие дополнительного изучения и проверки — в течение 15 дней, если иное не предусмотрено федеральным законодательством. В случае проведения дополнительной проверки, запроса материалов и в других исключительных случаях срок разрешения продлевается прокурором либо его заместителем с одновременным уведомлением заявителя о продлении срока рассмотрения и характере принимаемых мер, но не более чем на 30 дней.
Заявитель либо его представитель по письменному заявлению имеет право знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если эти материалы непосредственно затрагивают его права и свободы и в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, а также снимать копии с названных документов и материалов с использованием собственных технических средств.
mosoblproc.ru
Отсутствуют нарушения закона
РЕШЕНИЕ
по жалобе на действия (бездействие) Дагестанского УФАС России
«23» мая 2018 года город Москва
Руководитель ФАС России Артемьев И.Ю., рассмотрев в порядке раздела V Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного Приказом ФАС России от 25.05.2012 № 339 (далее — Регламент), жалобу (вх. от 26.04.2018 № 65155-ЭП/18 ) на действия (бездействие) Управления федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан (далее — Дагестанское УФАС России, антимонопольный орган),
в своей жалобе указывает на нарушение Дагестанским УФАС России сроков и последовательности административных процедур при рассмотрении его заявления.
Из представленной и Дагестанским УФАС России информации следует, что 28.12.2017 в Дагестанское УФАС России поступило заявление (вх. № 6975 ), направленное письмом Прокуратуры города Махачкалы (исх. от 27.12.2017 № 887ж-2017), на действия МКУ «Управление промышленности, транспорта, связи и дорожного хозяйства» Администрации г. Махачкалы (далее — организатор торгов) при проведении конкурса.
Согласно части 4 статьи 44 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции), пунктам 2.16-2.20 Регламента а нтимонопольный орган рассматривает заявление или материалы в течение одного месяца со дня их представления. В случае недостаточности или отсутствия доказательств, позволяющих антимонопольному органу сделать вывод о наличии или об отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства, антимонопольный орган для сбора и анализа дополнительных доказательств вправе продлить срок рассмотрения заявления или материалов, но не более чем на два месяца. О продлении срока рассмотрения заявления или материалов антимонопольный орган уведомляет в письменной форме заявителя.
Согласно пункту 2.20 Регламента общий срок рассмотрения заявления или материалов составляет 3 месяца и исчисляется со дня их представления в антимонопольный орган.
В связи с необходимостью сбора и анализа дополнительных сведений, позволяющих сделать вывод о наличии или об отсутствии признаков нарушения Закона о защите конкуренции в действиях организатора торгов, срок рассмотрения заявления был продлен Дагестанским УФАС России на два месяца, о чем был уведомлен письмом Дагестанского УФАС России (исх. от 19.01.2018 № 07-08/309).
Как следует из представленной информации, заявление поступило в антимонопольный орган 28.12.2017, следовательно, предельный срок рассмотрения заявления приходился на 28.03.2018.
Согласно части 8 статьи 44 Закона о защите конкуренции, пункту 3.42 Регламента по результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений: 1) о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; 2) об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; 3) о выдаче предупреждения в соответствии со статьей 39 1 Закона о защите конкуренции.
По результатам рассмотрения заявления Дагестанским УФАС России было принято решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении организатора торгов.
16.03.2018 приказом № 49 Дагестанским УФАС России было возбуждено дело № 06-07/2018 по признакам нарушения организатором торгов пункта 3 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.
Руководствуясь изложенным, Дагестанским УФАС России соблюдены процессуальные сроки рассмотрения заявления
В действиях Дагестанского УФАС России отсутствуют нарушения пункта 2.20 Регламента.
Согласно пункту 2.21 Регламента д ело о нарушении антимонопольного законодательства рассматривается комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий трех месяцев со дня вынесения определения о назначении дела к рассмотрению.
Из представленной Дагестанским УФАС России информации следует, что определение о назначении дела к рассмотрению было вынесено Комиссией по рассмотрению дела № 06-07/2018 16.03.2018 (исх. от 16.03.2018 № 07-01/1705). Следовательно, трехмесячный срок рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства приходится н а 15.06.2018.
Вместе с тем, согласно пункту 2.22 Регламента в случаях, связанных с необходимостью получения антимонопольным органом дополнительной информации, а также в случаях, установленных главой 9 Закона о защите конкуренции, срок рассмотрения дела может быть продлен комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства, но не более чем на шесть месяцев.
Таким образом, согласно пункту 2.24 Регламента общий срок рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства составляет девять месяцев и исчисляется со дня вынесения антимонопольным органом определения о назначении дела к рассмотрению.
Таким образом, в действиях Дагестанского УФАС России отсутствуют нарушения пункта 2.21 Регламента.
При рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства № 06-07/208 Комиссия трижды откладывала рассмотрение дела (определение от 10.04.2018, определение от 24.04.2018, определение от 17.05.2018).
Согласно пункту 3.117 Регламента об отложении, о приостановлении, о возобновлении рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, а также о назначении экспертизы комиссия выносит определение, копия которого в трехдневный срок со дня его вынесения направляется лицам, участвующим в деле, заказным письмом с уведомлением о вручении, а в случаях, не терпящих отлагательств, путем направления телефонограммы, телеграммы, по факсимильной связи или электронной почте либо с использованием иных средств связи, либо вручается лицам, участвующим в деле, а также размещается на официальном сайте антимонопольного органа, под расписку непосредственно в антимонопольном органе либо по месту нахождения лиц, участвующих в деле.
На основании изложенного, руководствуясь пунктом 5.25 Регламента
Жалобу оставить без удовлетворения.
Признать действия Дагестанского УФАС России соответствующими Регламенту.
Копия настоящего решения направляется и в Дагестанское УФАС России.
Настоящее решение может быть обжаловано в арбитражном суде.
fas.gov.ru
Административные правонарушения при обращении с отходами: особенности применения ст. 8.2 КоАП РФ и возможности дифференциации административной ответственности
В настоящем материале будет затронута важная тема, связанная с претензиями надзорных органов к организациям, нарушающим требования законодательства при обращении с отходами. Ответственность за такие нарушения установлена в ст. 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (в ред. от 08.03.2015; далее — КоАП РФ). Мы поговорим об особенностях применения данной статьи и возможностях снижения размера наказания, а также приведем примеры из арбитражной практики. В связи с намечаемыми серьезными изменениями в указанной статье, которые касаются дифференциации ответственности за разные виды нарушений при обращении с отходами, мы также обратимся и к этой теме и сделаем ряд критических замечаний.
Ответственность за несоблюдение требований при обращении с отходами установлена в ст. 8.2 КоАП РФ:
Объектом указанного административного правонарушения являются общественные отношения, охраняемые от негативных воздействий, которые возникают в результате обращения с отходами, а также особыми группами опасных веществ; объективной стороной — действие или бездействие, состоящее в несоблюдении экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами; а субъектами — граждане, должностные лица, индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность по обращению с отходами.
На основании ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения требований природоохранного законодательства, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Для изложения нормы права в ст. 8.2 КоАП РФ использован бланкетный способ, при котором недостающие сведения должны быть восполнены нормами права, указанными в других нормативных актах. Применительно к области, связанной с обращением с отходами, такими нормативными актами являются:
•в части экологических требований — Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. от 29.12.2014; далее — Федеральный закон № 89-ФЗ) и Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. от 24.11.2014; далее — Федеральный закон № 7-ФЗ);
•в части санитарно-эпидемиологических требований — Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (в ред. от 29.12.2014).
Для конкретизации ряда требований (и для определения порядка их реализации) существуют подзаконные акты[1].
Большое количество законодательных требований и нормативных актов в области обращения с отходами затрудняет применение ст. 8.2 КоАП РФ на практике именно из-за ее бланкетной формы. Государственным надзорным органам (а в случае судебных разбирательств — арбитражным судьям) необходимо установить и доказать:
1) какую норму права предприятие нарушает своим действием/бездействием и касается ли эта норма экологических или санитарно-эпидемиологических требований, установленных в области обращения с отходами;
2) имеет ли отношение действие/бездействие к отходам вообще и обращению с отходами в частности.
При ответе на первый вопрос важное значение имеет квалификация государственных служащих и судей: они должны досконально знать весь массив законодательных требований. В большинстве случаев для определения состава административного правонарушения достаточно обратиться к Федеральному закону № 89-ФЗ, а иногда нужно учитывать требования подзаконных актов.
Чаще всего предприятия и организации привлекаются к ответственности, предусмотренной ст. 8.2 КоАП РФ, за такие действия или бездействие, как:
•отсутствие проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее — ПНООЛР);
•отсутствие подтверждения отнесения отходов к конкретному классу опасности в соответствующем порядке;
•отсутствие паспортов отходов, составленных в соответствии с требованиями законодательства;
•отсутствие учета образовавшихся, утилизированных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов (далее — учет движения отходов);
•нарушения конкретных требований к накоплению, хранению, размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления определенных видов и классов опасности;
•отсутствие определения класса опасности токсичных отходов производства и потребления[2].
Иногда при определении вида правонарушения происходит путаница — вместо ст. 8.2 применяется ст. 8.1 «Несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности и эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов», реже — наоборот. А неправильная квалификация правонарушения — даже при наличии правонарушения как такового — влечет за собой признание правонарушения недоказанным и отмену административного наказания.
Отметим, что в соответствии со ст. 8.1 КоАП РФ «несоблюдение экологических требований при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов капитального строительства влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц — от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц — от двадцати тысяч до ста тысяч рублей».
Согласно правовой позиции, изложенной в Определении ВАС РФ от 04.07.2012 № ВАС-4973/12 по делу № А60-50398/2011, правонарушение не может быть квалифицировано по ст. 8.1 КоАП РФ, если нарушение экологических требований произошло не в результате эксплуатации объектов капитального строительства, а в процессе обращения с отходами производства и потребления при осуществлении хозяйственной деятельности. Такая правовая позиция находит отражение во многих решениях арбитражных судов[3].
ВСЕГДА ЛИ ВЫЯВЛЕННАЯ СИТУАЦИЯ ИМЕЕТ ОТНОШЕНИЕ К ОТХОДАМ И ОБРАЩЕНИЮ С ОТХОДАМИ?
Во время судебных разбирательств у надзорных органов могут возникнуть сложности при ответе на первую часть второго вопроса: имеет ли выявленное действие или бездействие отношение к отходам? Бывают случаи, когда предприятиям удается доказать, что отходы (в том смысле, как они понимаются в законодательных актах) в результате их деятельности не образуются.
В судебных решениях отмечалось (со ссылкой на соответствующую позицию Минприроды России, изложенную в письме от 10.01.2013 № 12-47/94), что юридические лица согласно уставной, проектной, технологической и иной документации могут самостоятельно определять, относятся ли образующиеся в процессе их хозяйственной деятельности вещества (материалы) к отходам производства и потребления (в соответствии с определением, приведенным в ст. 1 Федерального закона № 89-ФЗ).
Для ответа на вторую часть второго вопроса (имеет ли выявленное нарушение отношение к обращению с отходами?) следует обратиться к ст. 1 Федерального закона № 89-ФЗ, в которой содержатся определения видов обращения с отходами.
Следует отметить, что состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.2 КоАП РФ, образует любая деятельность по обращению с отходами производства и потребления, которая ведется хозяйствующим субъектом с нарушениями требований природоохранного законодательства. Предприятия, оспаривающие решения контролирующих органов, часто ссылаются на то, что они не являются субъектами правонарушения, поскольку не специализируются на деятельности по обращению с отходами. Однако в своих решениях судьи, как правило, отмечают, что субъектный состав правонарушений, связанных с обращением с отходами, не ограничивается только лицами, специализирующимися на деятельности по обращению с отходами[6].
Более того, без соблюдения требований законодательства может вестись не только деятельность по обращению с отходами, но и деятельность, приводящая к образованию отходов. Напомним, что согласно формулировкам действующей редакции Федерального закона № 89-ФЗ образование отходов не относится к обращению с отходами. Но это не должно никого вводить в заблуждение, ведь указанный Федеральный закон устанавливает требования и к обращению с отходами, и к их образованию, поэтому определенные требования природоохранного законодательства распространяются и на те хозяйствующие субъекты, в процессе деятельности которых образуются отходы. Организации, в результате деятельности которых образуются отходы, обязаны соблюдать предусмотренные законодательством экологические и санитарно-эпидемиологические требования к образованию отходов, а за несоблюдение этих требований могут быть подвергнуты наказанию в соответствии со ст. 8.2 КоАП РФ. Такая правовая позиция находит подтверждение во многих решениях судов[7].
ОДНО НАКАЗАНИЕ ЗА НЕСКОЛЬКО ПРАВОНАРУШЕНИЙ ИЛИ НАКАЗАНИЕ ЗА КАЖДОЕ ПРАВОНАРУШЕНИЕ?
Важно отметить, что за нарушения, выявленные при проведении проверки, органы государственного надзора могут вынести несколько постановлений о привлечении к административной ответственности с назначением наказания в виде штрафа по каждому из нарушений, а могут, перечислив все нарушения, назначить наказание в виде одного штрафа. Приведем типичные примеры из судебной практики, иллюстрирующие оба подхода.
При оспаривании постановлений о назначении нескольких штрафов предприятия иногда ссылаются на ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ, в соответствии с которой «никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение». Такая позиция не соответствует букве и духу закона, т.к. ст. 8.2 КоАП РФ говорит о несоблюдении требований (а не какого-то одного требования), а поскольку требований при обращении с отходами много, то и нарушений, связанных с несоблюдением этих требований, тоже может быть много. Несоблюдение каждого из требований является самостоятельным административным правонарушением, а согласно ч. 1 ст. 4.4 КоАП РФ «при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение».
Почему же надзорные органы ограничивались назначением одного штрафа при фактическом совершении нескольких правонарушений? Возможно, они опасались, что во время судебного разбирательства предприятия смогут доказать свою невиновность в совершении некоторых из выявленных нарушений и избежать штрафов за эти нарушения; при назначении же одного штрафа, даже если предприятия смогут доказать свою невиновность по некоторым нарушениям, они все равно будут вынуждены заплатить штраф. А возможно, они считали назначение единственного штрафа вполне достаточным наказанием.
О МАЛОЗНАЧИТЕЛЬНОСТИ ПРАВОНАРУШЕНИЙ
Всегда ли суды соглашаются с наказанием, вынесенным государственным органом? Нет, это происходит далеко не всегда. Следует иметь в виду, что согласно ч. 2 ст. 4.1 КоАП РФ «при назначении административного наказания физическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения[9], личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность».
Перечень законодательно установленных обстоятельств, отягчающих административную ответственность, указан в ст. 4.3 КоАП РФ. Данный перечень ограничен и расширительному толкованию не подлежит. Вынося за скобки некоторые обстоятельства, едва ли применимые в рассматриваемой области, укажем на такие отягчающие обстоятельства, как: продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его; повторное совершение однородного правонарушения; совершение административного правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах.
Перечень обстоятельств, смягчающих административную ответственность, указан в ч. 1 ст. 4.2 КоАП РФ и является достаточно обширным. Более того, согласно ч. 2 этой же статьи судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, могут признать смягчающими обстоятельства, не указанные в КоАП РФ или законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
В ситуациях, когда предприятиям назначаются штрафные санкции, превышающие минимально установленные размеры, должны быть установлены и предъявлены суду отягчающие обстоятельства. Если такие обстоятельства не представлены (а обычно так и бывает), то суды (если не первой инстанции, то апелляционной), как правило, снижают суммы штрафов до минимально установленных — 100 000 руб. Это и произошло в рассмотренном ранее примере № 3 из судебной практики.
Оспаривая решения надзорных органов, предприятия иногда ссылаются на ст. 2.9 КоАП РФ «Возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения», согласно которой при малозначительности совершенного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут ограничиться устным замечанием. Отметим, что малозначительность административного правонарушения — оценочная категория, причем критерии оценки в КоАП РФ не установлены. Пленум ВАС РФ в п. 18 Постановления от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» отметил, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям и определяется судами в каждом конкретном случае.
Следует отметить, что суды довольно редко соглашаются на признание правонарушений малозначительными применительно к ст. 8.2 КоАП РФ, даже в тех случаях, когда нарушение связано не с реальным вредом для окружающей среды, а лишь с отсутствием каких-либо документов (ПНООЛР, журнала учета движения отходов и др.). Это произошло в примере № 4 из судебной практики: довод о малозначительности правонарушения суд отклонил, «поскольку правонарушение совершено в сфере природоохранного законодательства, невыполнение всех установленных требований законодательства влияет на действенность принимаемых мер контроля в указанной сфере, касающейся интересов всего общества и населения».
О НЕОБХОДИМОСТИ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ ВСЕСТОРОННИХ ДОКАЗАТЕЛЬСТВ НАЛИЧИЯ ПРАВОНАРУШЕНИЯ
При рассмотрении дел, связанных с соблюдением требований ст. 8.2 КоАП РФ, государственные надзорные органы обязаны представить все доказательства того, что нарушение имело место. Согласно ст. 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными КоАП РФ, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями свидетелей, заключениями экспертов, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами. Кроме внешних признаков нарушения требований при обращении с отходами, должны быть доказательства наличия самих отходов и/или операций по обращению с отходами.
Рассмотрим два примера из арбитражной практики на указанную тему. Первый из них, кстати сказать, дополнительно иллюстрирует ранее упомянутую возможность признания правонарушения малозначительным. Второй же пример очень показателен в отношении участившихся за последний год (по крайней мере, в Москве) случаев, связанных с назначением наказания по результатам административных расследований.
О ВОЗМОЖНОСТИ СНИЖЕНИЯ ШТРАФОВ НИЖЕ МИНИМАЛЬНЫХ
Вероятно, вы обратили внимание на то, что в примере № 4 из судебной практики административное наказание было снижено ниже минимально установленного размера. Как это могло произойти и с чем это связано?
Решения арбитражных судов по указанному и аналогичным делам основывались на позиции Конституционного Суда РФ, суть которой заключается в следующем: административный штраф — мера ответственности, применяемая в целях предупреждения совершения новых правонарушений, поэтому его размеры должны обладать разумным сдерживающим эффектом; размеры штрафов (особенно минимальные) в отношении юридических лиц должны отвечать критериям пропорциональности и соразмерности, позволять учитывать характер и последствия совершенного административного правонарушения, степень вины юридического лица, его имущественное и финансовое положение, а также иные обстоятельства, имеющие существенное значение для индивидуализации административной ответственности. Обеспечение индивидуализации становится невозможной или затруднительной, когда минимальный размер штрафа составляет более 100 000 руб. В соответствии с КоАП РФ юридические лица подлежат административной ответственности независимо от их организационно-правовых форм, места нахождения и других обстоятельств. Размер административных наказаний установлен одинаковым для всех юридических лиц — от крупных компании до субъектов малого предпринимательства и государственных учреждений. Если для крупных компаний штраф в 100 000 руб. может быть необременительным, то для других организаций (особенно тех, кто осуществляет социальные, образовательные, культурные, научные и другие некоммерческие функции) привлечение к административной ответственности может оказаться непосильным и привести к тяжелым последствиям, вплоть до вынужденной ликвидации.
Указанная позиция Конституционного Суда РФ нашла отражение в Постановлении от 25.02.2014 № 4-П[12] (далее — Постановление № 4-П), в котором было определено, что впредь до внесения в КоАП РФ надлежащих изменений размер административного штрафа, назначаемого юридическим лицам за совершение административных правонарушений, минимальный размер штрафа за которые установлен в сумме 100 000 руб. и более, может быть снижен. Такая позиция соответствует положениям Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 о разумном балансе публичного и частного интересов, а также конституционным принципам соразмерности и справедливости при назначении наказания, необходимость применения которых указана в Постановлении № 4-П.
Согласно выводу Конституционного Суда РФ, принятие решения о назначении юридическому лицу административного штрафа ниже низшего предела, предусмотренного соответствующей административной санкцией, допускается только в исключительных случаях. Cуд, рассматривая соответствующее заявление юридического лица, имеет возможность снизить размер ранее назначенного административного штрафа.
В примере № 4 из судебной практики суд учел следующие обстоятельства. Да, в течение 5 месяцев Пароходство осуществляло деятельность без установленных нормативов образования отходов, однако оно представило документы о том, что сразу по истечении срока действия предыдущего ПНООЛР Пароходство обратилось в Росприроднадзор с заявлением об утверждении нормативов образования отходов, но получило отказ в связи с наличием замечаний к представленному ПНООЛР. После устранения выявленных замечаний ПНООЛР был подан повторно и утвержден. Суд счел, что в данном случае со стороны Пароходства были приняты своевременные меры по согласованию нормативов, а это свидетельствует об отсутствии у него умысла на совершение правонарушения. Суд также учел, что Пароходством были приняты оперативные меры по устранению нарушения в части согласования ППК ООО: сразу после проведения проверки Пароходство направило ППК ООО на согласование. Оценив фактические обстоятельства совершения правонарушений, арбитражный суд посчитал, что два штрафа по 100 000 руб. будут являться чрезмерным наказанием, излишне ограничивающим права Пароходства, несоразмерным обстоятельствам и характеру выявленных нарушений. Поэтому суд счел возможным снизить размер административного штрафа ниже минимального — до 10 000 руб. — по каждому из нарушений.
Решения судов в примере № 4 и ряде других случаев[13] были вынесены во второй половине 2014 г., а 31.12.2014 был принят Федеральный закон № 515-ФЗ «О внесении изменений в статью 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», в соответствии с которым в ст. 4.1 КоАП РФ появились чч. 3.2 и 3.3 следующего содержания:
«3.2. При наличии исключительных обстоятельств[14], связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, имущественным и финансовым положением привлекаемого к административной ответственности юридического лица, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дела об административных правонарушениях либо жалобы, протесты на постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях, могут назначить наказание в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного соответствующей статьей или частью статьи раздела II настоящего Кодекса, в случае, если минимальный размер административного штрафа для юридических лиц составляет не менее ста тысяч рублей.
3.3. При назначении административного наказания в соответствии с частью 3.2 настоящей статьи размер административного штрафа не может составлять менее половины минимального размера административного штрафа, предусмотренного для юридических лиц соответствующей статьей или частью статьи раздела II настоящего Кодекса».
С появлением в КоАП РФ указанных положений суды получили полное право снижать штрафные санкции ниже минимального 100-тысячного штрафа, но лишились права устанавливать наказание произвольно. То есть если минимальный размер штрафа за административное правонарушение составляет 100 000 руб., то в исключительных случаях, для обеспечения индивидуализации наказания, размер штрафа может быть снижен до 50 000 руб. Так и произошло в следующем примере из судебной практики.
О ПРОЕКТЕ ЗАКОНА, ПРЕДУСМАТРИВАЮЩЕГО ДИФФЕРЕНЦИАЦИЮ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ
Итак, как было видно из рассмотренных примеров №№ 4 и 8 из судебной практики, проблема дифференциации ответственности за нарушения, предусмотренные ст. 8.2 КоАП РФ, является очень важной. В настоящее время она частично решена наличием возможности снизить размер штрафа ниже минимального. Но эта возможность (как и возможность признания правонарушений малозначительными) может быть применена в исключительных случаях, и такую исключительность каждый раз нужно доказывать.
Другая законодательная инициатива, связанная с дифференциацией ответственности, нашла отражение в проекте Федерального закона № 690757-6 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации»[15] (далее — проект № 690757-6). Данным проектом предлагается внести изменения в ст. 8.2 КоАП РФ, которые должны конкретизировать составы административных правонарушений с учетом экологических требований, установленных Федеральным законом № 89-ФЗ. Предполагается, что указанная статья будет носить название «Несоблюдение экологических и (или) санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, и при производстве, обращении и обезвреживании потенциально опасных химических веществ» и состоять из 6 частей:
Проект № 690757-6 был рассмотрен Государственной Думой и принят в первом чтении 18.03.2015. Поправки к законопроекту должны быть представлены в 30-дневный срок со дня принятия постановления, поэтому нам представляется чрезвычайно важным рассказать о предлагаемых нововведениях читателям «Справочника эколога» (возможно, среди них есть законодатели или эксперты, которые работают над поправками к законопроекту) и поделиться некоторыми соображениями и критическими замечаниями в отношении данного законопроекта.
В пояснительной записке к проекту № 690757-6 Правительство Российской Федерации, обосновывая необходимость внесения поправок в КоАП РФ, указывает, в частности, на следующие обстоятельства:
•анализ правоприменительной практики при осуществлении государственного надзора в области обращения с отходами, а также решений арбитражных судов показывает, что действия или бездействие юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, приводящие к нарушению требований, установленных Федеральным законом № 89-ФЗ, в ст. 8.2 КоАП РФ не дифференцированы по составу административных правонарушений, в результате чего ряд нарушений законодательства остаются безнаказанными;
•Федеральный закон № 89-ФЗ содержит различные условия осуществления деятельности в области обращения с отходами, дифференцированные в зависимости от класса опасности отходов. Существующая редакция ст. 8.2 КоАП РФ не учитывает этих аспектов и устанавливает единые размеры штрафов вне зависимости от значимости правового предписания, нарушение которого является административным правонарушением.
Мы, конечно, не имеем таких возможностей и полномочий для проведения анализа правоприменительной практики, как Правительство Российской Федерации, и вполне допускаем, что в некоторых случаях отсутствие дифференциации по составу правонарушений может оставить безнаказанными те или иные виды реальных правонарушений. Но, на наш взгляд, обычно это происходит тогда, когда интересы надзорных органов представляют не слишком опытные специалисты, а интересы предприятий, наоборот, опытные экологи и юристы. Как нам кажется, полная отмена арбитражными судами наказаний чаще всего происходит вследствие процедурных нарушений при проведении надзорных проверок и вынесении предписаний или по причине невозможности представления контролирующими органами достаточных доказательств совершенных правонарушений, а вовсе не из-за недостатков слишком «общей» формулировки ст. 8.2 КоАП РФ. Наш опыт работы и собственный анализ арбитражной практики как раз свидетельствуют об обратном: за правонарушения, не представляющие большой опасности для общественных отношений, предприятия порой подвергаются слишком большим штрафам. Собственно, об этом шла речь в примерах № 4, 5, 6 и 8 из судебной практики.
В связи с вышесказанным, в целом признавая актуальность и необходимость внесения поправок в ст. 8.2 КоАП РФ, позволим себе сформулировать соображения и критические замечания к проекту № 690757-6:
1. По нашему мнению, идея дифференциации наказания по видам правонарушений в целом правильная.
2. Снижение предлагаемых размеров минимального наказания, предусмотренного в чч. 4–6 предлагаемой редакции ст. 8.2 КоАП РФ, можно приветствовать.
3. Выделение в качестве отдельного правонарушения несоблюдения обязанностей по представлению субъектами малого и среднего предпринимательства соответствующей отчетности по отходам — с установлением сниженного размера наказания — очень правильное решение.
4. Мы можем приветствовать дифференциацию ответственности за несоблюдение экологических требований и правил, направленных на обеспечение безопасного обращения с отходами производства и потребления I–IV классов опасности, и — с другой стороны — за аналогичные нарушения, связанные с обращением с отходами V класса опасности. Хотя во многих случаях разделение отходов на классы опасности достаточно условно. Так, мусор от офисных и бытовых помещений организаций несортированный (IV класс опасности по ФККО) может по составу практически не отличаться от мусора от уборки помещений и предприятий торговли (V класс опасности по ФККО), более того — у многих организаций образуются оба вида отходов и их накопление происходит в смеси. Если законодатели не видят возможности снизить и уравнять ответственность за обращение с отходами IV и V классов опасности, может быть, имеет смысл усилить дифференциацию, отдельно предусмотрев ответственность за обращение с отходами I–III классов опасности, которые могут представлять реальную опасность для окружающей среды?
5. Нас несколько смущает формулировка «. требований и правил, направленных на обеспечение безопасного обращения с отходами[17]». Кто и как будет определять, направлены ли те или иные правила и требования именно на обеспечение безопасного обращения с отходами? А если экологические требования будут направлены, например, на рациональное природопользование, сохранение ресурсов или эти требования будут связаны с ведением документации — как наказывать за несоблюдение таких требований?
6. У нас вызывает вопросы предлагаемая дифференциация ответственности за отсутствие установленных нормативов образования отходов и лимитов размещения отходов, с одной стороны, I–IV классов опасности и с другой — V класса опасности. Отметим, что в ПНООЛР должны быть учтены отходы всех классов опасности, а лимиты на размещение отходов устанавливаются в одном документе. При этом наличие в ПНООЛР отходов только V класса опасности — большая редкость. Если следовать формальной логике предлагаемых нововведений, то при отсутствии ПНООЛР — если образуются отходы и IV, и V классов опасности — будет очевиден факт отсутствия установленных нормативов образования отходов и IV, и V классов опасности. Что же, придется штрафовать предприятие по обеим частям ст. 8.2 КоАП РФ как за два нарушения?! Логичнее было бы выделить такое нарушение, как отсутствие нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (по сути — отсутствие согласованного и действующего ПНООЛР), в отдельную часть ст. 8.2 без дифференциации по классу опасности. Ведь для малого и среднего бизнеса наказание за непредставление отчетности не дифференцировано по классам опасности отходов!
7. Пугает предложенная дифференциация — как и вообще сама формулировка правонарушения — наказания за несоблюдение установленных нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. О том, что нормативы образования отходов в настоящее время не устанавливаются и — применительно к нормированию допустимого воздействия на окружающую среду в области обращения с отходами — уполномоченные государственные органы устанавливают только лимиты на размещение отходов, мы уже писали[18]. Кстати говоря, внося плату за сверхлимитное размещение отходов с применением 5-кратного повышающего коэффициента предприятия уже и так некоторым образом наказываются.
Но самое главное: предлагаемая формулировка административного правонарушения («несоблюдение установленных нормативов образования отходов и лимитов на их размещение») и предлагаемая неотвратимость наказания за такое нарушение, на наш взгляд, противоречит сразу двум федеральным законам — Федеральному закону № 89-ФЗ и Федеральному закону № 7-ФЗ.
Обратимся к данным Федеральным законам:
•«При нарушении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение[19] деятельность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в области обращения с отходами может быть ограничена, приостановлена или прекращена в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации» (ч. 5 ст. 18 Федерального закона № 89-ФЗ). Заметьте, именно «может быть», в то время как предлагаемые поправки в КоАП РФ однозначно трактуют несоблюдение нормативов и лимитов как правонарушение. И речь в приведенном извлечении идет именно об ограничении, приостановлении или прекращении деятельности (причем не любой деятельности, а деятельности в области обращения с отходами), но вовсе не об административном наказании в виде штрафа;
•«За превышение установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду[20] субъекты хозяйственной и иной деятельности в зависимости от причиненного окружающей среде вреда несут ответственность в соответствии с законодательством» (ч. 3 ст. 22 Федерального закона № 7-ФЗ). Ответственность за несоблюдение (превышение) установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду (к которым относятся и лимиты на размещение отходов) напрямую увязывается с причиненным вредом для окружающей среды, а представленные в проекте № 690757-6 поправки в КоАП РФ однозначно предлагают наказывать за несоблюдение лимитов на размещение отходов вне зависимости от того, причинен окружающей среде вред (и вообще, может ли он быть определен и доказан) или не причинен.
8. Если в предлагаемой редакции ст. 8.2 КоАП РФ дан исчерпывающий перечень правонарушений при обращении с отходами, то из сферы действия этой статьи могут выпасть некоторые нарушения требований Федерального закона № 89-ФЗ. Например, по какой части указанной статьи классифицировать такое нарушение, как невыполнение юридическими лицами обязанности по ведению в установленном порядке учета движения отходов? Эта обязанность предусмотрена ст. 19 Федерального закона № 89-ФЗ, и за ее невыполнение до сих пор предприятия наказывались штрафами в соответствии со ст. 8.2 КоАП РФ. Возможно, надзорные органы будут настаивать на том, что ст. 19 Федерального закона № 89-ФЗ направлена на обеспечение безопасного обращения с отходами, но такое заключение очень спорно.
9. Если правонарушения, связанные с несоблюдением экологических требований, дифференцированы не только в зависимости от вида правонарушений, но и в зависимости от класса опасности отходов, то почему для санитарно-эпидемиологических требований подобная дифференциация не предусмотрена[21]?
ВЫВОДЫ
На основании информации, приведенной в статье, мы можем сделать следующие выводы:
1. Для отстаивания интересов предприятий при предъявлении к ним обвинений в совершении правонарушений, предусмотренных ст. 8.2 КоАП РФ, экологам и юристам нужно очень хорошо разбираться в существующих требованиях, связанных с обращением с отходами.
2. Не менее важно разбираться в особенностях применения и других статей КоАП РФ.
3. Наказание в виде штрафа может быть назначено выше минимально установленного, как правило, лишь при наличии отягчающих обстоятельств.
4. В исключительных случаях предприятие может рассчитывать на признание правонарушения малозначительным (с отменой денежного штрафа) или снижение размера штрафных санкций ниже минимально установленного.
5. Административный орган при рассмотрении дела в суде обязан доказать состав административного правонарушения и наличие факта обращения с отходами.
6. Предлагаемая законопроектом № 690757-6 концепция дифференциации ответственности за правонарушения в области обращения с отходами нуждается в переосмыслении и серьезной переработке.
И самое главное, при обращении с отходами соблюдайте все экологические и санитарно-эпидемиологические требования — и вероятность того, что вы столкнетесь с применением в отношении вашего предприятия ст. 8.2 КоАП РФ, будет стремиться к нулю!
[1] Так, при несоблюдении санитарно-эпидемиологических требований чаще всего нарушаются требования СанПиН 2.1.7.1322-03 «Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления» и СП 2.1.7.1386-03 «Санитарные правила по определению класса опасности токсичных отходов производства и потребления». При несоблюдении экологических требований могут быть нарушены положения Порядка учета в области обращения с отходами, утвержденного Приказом Минприроды России от 01.09.2011 № 721 (в ред. от 25.06.2014) (при ведении учета образования и движения отходов), Правил обращения с отходами производства и потребления в части осветительных устройств, электрических ламп, ненадлежащие сбор, накопление, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение которых может повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям и окружающей среде, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 03.09.2010 № 681 (в ред. от 01.10.2013) (при обращении с отходами производства и потребления в части осветительных устройств, электрических ламп) и др.
[2] Такие нарушения выявляет Роспотребнадзор.
[3] См., например, Решение Арбитражного суда Смоленской области от 24.11.2014 и Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.03.2015 по делу № А62-5821/2014.
[4] См. Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 21.07.2014, Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.10.2014, Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 25.02.2015 по делу № А32-5510/2014; Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.09.2014 и Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 09.02.2015 по делу № А32-14760/2014.
[5] См. Решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 04.06.2012 по делу № А75-917/2012.
[6] Такая правовая позиция нашла отражение, например, в Постановлении Президиума ВАС РФ от 02.10.2012 № 4973/12 по делу № А60-50398/2011. Среди недавних судебных дел можно отметить Постановление Арбитражного суда Московского округа от 22.01.2015 № Ф05-15528/14 по делу № А40-72197/2014.
[7] См., например, Постановление Президиума ВАС РФ от 12.07.2011 № 709/11 по делу № А32-10488/2010-58/157-58.
[8] О причинах снижения штрафных санкций в этом и следующем примерах из судебной практики мы расскажем далее в статье.
[9] Здесь и далее выделено автором.
[10] Вероятно, в наличии был и протокол КХА.
[11] Так было указано в решении суда. Возможно, имелся в виду технический отчет.
[12] Постановление Конституционного Суда РФ от 25.02.2014 № 4-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 7.3, 9.1, 14.43, 15.19, 15.23.1 и 19.7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Арбитражного суда Нижегородской области и жалобами обществ с ограниченной ответственностью «Барышский мясокомбинат» и «ВОЛМЕТ», открытых акционерных обществ «Завод «Реконд», «Эксплуатационно-технический узел связи» и «Электронкомплекс», закрытых акционерных обществ «ГЕОТЕХНИКА П» и «РАНГ» и бюджетного учреждения здравоохранения Удмуртской Республики «Детская городская больница № 3 «Нейрон» Министерства здравоохранения Удмуртской Республики»».
[13] См., например, Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 07.10.2014 и Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.12.2014 по делу № А56-28831/2014.
[14] Здесь и далее выделено автором.
[15] Страница законопроекта на официальном сайте Государственной Думы Российской Федерации: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=690757-6&02.
[16] Здесь и далее выделено автором.
[18] См. Прохоров И.О. Нормативы и годовые нормативы образования отходов, правовая основа методов расчета нормативов // Справочник эколога. 2014. № 7. С. 44–57.
[19] Здесь и далее выделено и подчеркнуто автором.
[20] Здесь и далее выделено и подчеркнуто автором.
[21]Помимо всего прочего, существует еще и дифференциация отходов по степени их токсичности.
И.О. Прохоров, инженер, аудитор-эколог (г. Москва)
www.profiz.ru