Нужен ли в России закон о лоббизме? Текст научной статьи по специальности «Политика и политические науки»

Аннотация научной статьи по политике и политическим наукам, автор научной работы — Фельдман Павел Яковлевич

В статье оценивается целесообразность принятия в России специализированного закона, который регулировал бы воздействие заинтересованных групп на органы государственной власти. Автор выявляет ряд универсальных принципов институционализации лоббизма , применяемых в России, и приходит к выводу, что законодательное регулирование не способно повысить открытость и прозрачность лоббистской деятельности. Для достижения указанной цели необходима политическая воля представителей власти, направленная на разрушение клиентелистской системы представительства интересов, которая сложилась на современном этапе. Кроме того, значительный ресурс заключают в себе внеправовые принципы регулирования лоббистских отношений.

Похожие темы научных работ по политике и политическим наукам , автор научной работы — Фельдман Павел Яковлевич,

The article evaluates the expediency of adopting the specialized law which would regulate impact of the interested groups on public authorities in Russia. The author reveals a number of universal principles of institutionalization of lobbyism, applied in Russia, and comes to conclusion that legislative regulation isn’t capable to increase openness and transparency of lobbyists` activity. To achieve this goal the political will of the government is needed, aimed at the destruction of clientelist system of interests representation that dominate at the present stage. Besides, out-legal principles of regulation the lobbying relations can be useful.

Текст научной работы на тему «Нужен ли в России закон о лоббизме?»

ФЕЛЬДМАН Павел Яковлевич —

к.полит.н., советник проректора Академии труда и социальных отношений, г. Москва pavelfeld@mail.ru

НУЖЕН ЛИ В РОССИИ ЗАКОН О ЛОББИЗМЕ?

В статье оценивается целесообразность принятия в России специализированного закона, который регулировал бы воздействие заинтересованных групп на органы государственной власти. Автор выявляет ряд универсальных принципов институционализации лоббизма, применяемых в России, и приходит к выводу, что законодательное регулирование не способно повысить открытость и прозрачность лоббистской деятельности. Для достижения указанной цели необходима политическая воля представителей власти, направленная на разрушение клиентелистской системы представительства интересов, которая сложилась на современном этапе. Кроме того, значительный ресурс заключают в себе внеправо-вые принципы регулирования лоббистских отношений.

Ключевые слова: группы интересов; правовое регулирование; лоббизм; закон о лоббизме; институционализация.

The article evaluates the expediency of adopting the specialized law which would regulate impact of the interested groups on public authorities in Russia. The author reveals a number of universal principles of institutionalization of lobbyism, applied in Russia, and comes to conclusion that legislative regulation isn’t capable to increase openness and transparency of lobbyists’ activity. To achieve this goal the political will of the government is needed, aimed at the destruction of clientelist system of interests representation that dominates at the present stage. Besides, out-legal principles of regulation the lobbying relations can be useful.

Keywords: interest groups; legal regulation; lobbying; lobbying law; institutionalization.

На VII съезде «Справедливой России», который прошел в октябре 2013 г., партийным руководством был поднят практически полностью выпавший из актуальной политической повестки вопрос легализации и институционализации лоббизма в России. По словам члена президиума центрального совета «Справедливой России» Н.В. Левичева, стране «необходима цивилизованная правовая система продвижения различных интересов на уровень законодательной и исполнительной власти»’.Через несколько дней после съезда «Справедливой России» президент РФ В.В. Путин на заседании Совета по противодействию коррупции отметил, что «антикоррупционные стандарты поведения, основанные на знании общих прав и обязанностей, должны стать нормой для всех»2. Может ли предлагаемый Н.В. Левичевым закон о лоббизме послужить для чиновников, политиков и предпринимателей подобным стандартом поведения, который обяжет их отказаться

1 Левичев Н.В. Доклад на VII съезде партии «Справедливая Россия». Доступ: http://www. spravedlivo.ru/5_52248.html.

2 Путин В.В. Выступление на заседании Совета по противодействию коррупции. Доступ: http:// www.kremlin.ru/transcripts/19516.

от теневых и коррупционных схем в пользу открытого и публичного диалога?

Инициативу «Справедливой России» в области законодательного регулирования лоббистской деятельности едва ли можно считать новой: подобные попытки неоднократно предпринимались, но ни разу не увенчались успехом. В 1996 г. депутатами Госдумы был разработан законопроект «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», однако Совет Государственной думы после предварительного рассмотрения принял решение снять его с повестки. Уже через год депутаты В.И. Зоркальцев, Г.Н. Махачев, А.В. Чуев предложили законопроект «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», который впоследствии был отозван его же авторами. Последний проект закона в области регулирования лоббистской деятельности, разработанный Б.Б. Надеждиным, И.М. Хакамадой, Б.Е. Немцовым, датируется 2003 г. Попытку его принятия Н.В. Левичев охарактеризовал как «самую провальную лоббистскую кампанию за последние двадцать лет». В числе официальных причин отклонения перечисленных законопроектов называются их многочисленные противоречия с существующими

нормативно-правовыми актами, несоответствие российским реалиям, недостаточно детальная проработка некоторых разделов. Однако очевидно: отсутствие в нашей стране специализированного закона о лоббизме свидетельствует о том, что представители политической элиты и эксперты не уверены в целесообразности его принятия.

Лоббизм как форма связи негосударственных структур с государственными институтами в России давно стал частью объективной политической реальности, однако и в обществе, и во властных кругах до сих пор не сформировался консолидированный подход к восприятию данного феномена. Теневой характер диалога между чиновниками и некоторыми представителями бизнеса вызывает у широкой общественности негативное отношение к лоббизму, доходящее до его отождествления с коррупцией. В западной политической культуре лоббисты выступают не столько выразителями частных, партикулярных интересов, сколько экспертами, помогающими власти принимать более взвешенные и сбалансированные административно-политические решения. В нашей стране лоббизм прочно ассоциируется «с взятками, серыми схемами, обманом и преступностью, а лоббисты воспринимаются как проходимцы»1. Для преодоления сложившейся ситуации необходимо, чтобы у российской политической элиты и экспертного сообщества сложилась концепция поэтапного становления института лоббизма. Мировая и отечественная политическая практика свидетельствует о наличии ряда принципов упорядочения лоббистской деятельности, в числе которых можно выделить: 1) обязательную регистрацию; 2) добровольную регистрацию; 3) создание экспертносовещательных структур с привлечением лоббистов; 4) формирование институтов социального партнерства.

Принцип обязательной регистрации лоббистов в полной мере реализован в США, где представители заинтересованных групп получают аккредитацию при органах власти и обязуются раскрывать информацию о контактах с «охваченными должностными лицами». В США с 1995 г. действует специализированный закон

1 Левичев Н.В.Доклад на VII съезде партии «Справедливая Россия». Доступ: http://www. spravedlivo.ru/5_52248.html.

(Lobbying Disclosure Act), в котором перечислены все допустимые инструменты воздействия на представителей власти, определены формы отчетности лоббистов и санкции за нарушение требований к прозрачности их деятельности. Кроме того, в законе четко оговаривается, что лоббистами не могут выступать сенаторы, конгрессмены, а также иные политики и чиновники. Сказанное выше вовсе не означает, что американский опыт институционализации лоббизма следует воспринимать в качестве эталонного. В частности, законодательство США оставляет неограниченные возможности для применения манипулятивных средств давления на власть и общественность, поскольку фактически не регулирует применение лоббистских инструментов в Интернете и средствах массовой информации. Кроме того, незарегистрированные лица, по факту занимающиеся лоббистской деятельностью, сохраняют кулуарный доступ к представителям власти.

Добровольная регистрация лоббистов характерна для надгосударственных институтов Евросоюза. Представители бизнеса и организаций гражданского сектора, заявляя себя в качестве лоббистов, обязуются выполнять определенные требования по обеспечению прозрачности своей деятельности: открывать для широкой общественности данные о GR-персонале, целях, контактах с представителями власти, затратах на лоббистскую деятельность и т.д. Таким образом, формируется «реестр открытости» европейских лоббистов (Transparency Register), который включает почти 6 000 субъектов, разделенных по категориям. Зарекомендовавшие себя наилучшим образом специалисты получают право на прямой доступ в Еврокомиссию и Европарламент. Взаимодействие с лоббистами, не входящими в реестр или скрывающими данные о своей деятельности, грозит чиновникам и парламентариям не только репутационными потерями, но и дисциплинарными взысканиями. Отметим, что в реестр европейских организаций, занимающихся лоббистской детальностью, входят три представителя России: Группа компаний «Интер РАО», компания «Лукойл» и Сибирское отделение РАН.

В отдельно взятых странах Европейского союза действуют принципы институционализации лоббизма, отличающи-

еся от наднациональных. В частности, во Франции лоббисты включаются в экспертно-совещательные структуры при органах власти, где получают возможность отстаивать интересы своих нанимателей. При правительстве страны функционирует Социально-экономический совет, созданный на основе Конституции 1958 г., который служит своеобразной площадкой для продвижения интересов. В России существует множество подобных инстанций экспертно-совещательного характера, куда наряду с представителями власти входят и лоббисты от разных заинтересованных групп. К числу таких структур на федеральном уровне можно отнести: советы при Президенте РФ, Общественную палату РФ, коллегии при министерствах, временные экспертные комиссии и т.д. Деятельность целого ряда подобных институтов носит формальный характер, а решения, принимаемые ими, выражаются в форме рекомендаций, которые далеко не всегда учитываются властью.

Принцип формирования институтов социального партнерства успешно реализуется в российской практике взаимодействия государства, бизнеса и профессиональных союзов. Специфика социального партнерства заключается в том, что его стороны в процессе диалога выступают равноправными партнерами, а их решения носят коллегиальный характер. Высшей инстанцией социального партнерства в России является Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений, куда наряду с представителями правительства РФ входят лоббисты от профессиональных союзов и объединений работодателей. Комиссия вполне успешно регулирует вопросы, связанные с повышением минимального размера заработной платы, обеспечением социальных гарантий наемных работников, улучшением условий труда. Подобные инстанции, занимающиеся более узкими проблемами, существуют во всех регионах страны и отраслях экономики.

Таким образом, можно отметить, что в нашей стране на практике уже реализуются такие принципы институционализации лоббизма, как создание экспертносовещательных структур с привлечением лоббистов и формирование институтов социального партнерства (второй прин-

цип показал себя в России более эффективным, чем первый). Кроме того, некоторые регулятивные меры в отношении лоббистов содержатся в Конституции РФ, законе «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», законе «О противодействии коррупции» и иных нормативно-правовых актах. Следует ли в данных условиях продолжать попытки внедрения на законодательном уровне американской системы регистрации лоббистов, которая закладывалась в основу законопроектов 1996, 1997 и 2003 гг.? Отвечая на этот вопрос, нужно исходить из осознания неразрешимости следующих проблем:

1) с принятием закона, предполагающего регистрацию лоббистов в России, сохранится возможность неформального доступа к представителям власти, чем будут успешно пользоваться «теневые игроки» и первые лица компаний;

2) закон не сможет регулировать лоббистскую деятельность на уровне регионов;

3) лоббисты не будут в полной мере раскрывать информацию о своей профессиональной деятельности;

4) на правоохранительные органы ляжет дополнительная нагрузка по контролю деятельности лоббистов, что на практике окажется невыполнимой задачей.

Основной проблемой институционализации лоббизма в нашей стране на современном этапе является вовсе не отсутствие специализированного закона, а наличие социальных, политических и экономических предпосылок становления корпора-тивистской системы, в которой нет подлинной конкуренции между ее субъектами, а власть проявляет патерналистское отношение к тем или иным группам интересов, наделяя их всевозможными преференциями. В Рейтинге лучших лоббистов России, составляемом экспертами по инициативе «Независимой газеты», лидирующие позиции по итогам последних лет занимают руководители государственных компаний, которые в недавнем прошлом сами были правительственными чиновниками. Безусловно, они формируют «ближний круг» лоббистов, наделенных исключительными ресурсами и возможностями. Схожая ситуация отмечается и с общественными организациями: власть оказывает стабильное патерналистское

содействие тем из них, которые близки ей идеологически или де-факто являются аффилированными с государством институтами.

Преодоление обозначенной выше проблемы невозможно без модернизации всей политической системы, а процесс становления института цивилизованного лоббизма требует мер, которые дадут свои результаты уже в краткосрочной перспективе. К повышению прозрачности лоббистской деятельности представителей бизнеса может подтолкнуть влияние данного фактора на инвестиционную привлекательность и стоимость активов. Несколькими годами ранее бизнес-сообщество осознало экономическую целесообразность социальной ответственности как инструмента, позитивно влияющего на корпоративный имидж, репутацию и цену бренда. Выпуск ежегодных социальных отчетов прочно вошел в практику крупных и средних компаний. Нам представляется, что прозрачная лоббистская деятельность может рассматриваться как одно из ключевых обязательств бизнеса перед обществом и показатель уровня социальной ответственности. Следовательно, необходимо создать условия, при которых раскрытие информации о лоббистской активности станет серьезным имиджевым фактором, подобно выпуску отчетов о социальной ответственности бизнеса. Более того, раздел о лоббизме можно органически включить в социальные отчеты компаний, подчеркнув таким образом его значимость.

Совершенствуя опыт Евросоюза, следует реализовать следующие меры:

— создать реестр, в котором будут добровольно регистрироваться компании и общественные организации, раскрывая информацию о лоббистской деятельности;

— доверить научному и экспертному сообществу ранжирование входящих в реестр организаций по степени открытости лоббистской деятельности;

— отдельно провести ранжирование организаций, оказывающих &Я-услуги;

— на примере крупных государственных предприятий показать пример включения информации о лоббистской деятельности в социальные отчеты компаний;

— создать в Интернете доступный для общества ресурс, где можно будет ознакомиться с рейтингом открытости и реестром лоббистов;

— при помощи СМИ включить проблему лоббистской деятельности в информационную повестку; ввести своеобразную моду на открытость, публично поощряя чиновников, вступающих в контакт с лоббистами из реестра;

— шире внедрять принципы социального партнерства в практику диалога между властью и лоббистами.

Предложенные нами средства не предполагают создания специализированной законодательной базы для лоббистской деятельности в России: они могут быть реализованы совместными усилиями власти, экспертного сообщества, средств массовой информации и бизнеса. Опыт борьбы с коррупцией свидетельствует о том, что «требований закона недостаточно», необходима «надежная система обратной связи между обществом и государством»1. Для регулирования лоббистской деятельности мы предлагаем ограничиться вне-правовыми мерами, которые вполне реалистичны для выполнения и применимы в современных российских реалиях. Закон о лоббизме может быть разработан в долгосрочной перспективе, однако инициатива его принятия на современном этапе выглядит скорее как средство улучшения партийного имиджа, нежели серьезное, взвешенное предложение.

cyberleninka.ru

Публикации

Алла Амелина, депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества «Политика на сломе эпох»:

Будем откровенны: лоббизм — неотъемлемая составляющая деятельности органов власти. И парламент не являет здесь исключения. Лоббируются (продвигаются интересы) регионов, отраслей, профессиональных цехов… И аз, грешная, в бытность депутатом первой Госдумы лоббировала интересы СМИ (только не знала тогда, что это так называется). Да, термин для России был новым, как и само явление. И, естественно, возникла идея законодательно этот процесс урегулировать, тем более что сам термин в отечественной реальности носил негативную окраску.

К моменту, когда проект закона о регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти был представлен Госдуме (октябрь 1995 года), его «стаж» насчитывал уже более трех лет. По словам докладчика Владимира Лепехина (ПРЕС), первые наброски его были сделаны еще в бывшем Верховном Совете Российской Федерации. Комитет ГД по делам общественных объединений и религиозных организаций, взявший на себя миссию превратить проект в закон, постарался обеспечить преемственность в его разработке, для чего объединил несколько существовавших инициативных групп в одну рабочую группу. В итоге был подготовлен документ, внесенный на рассмотрение палаты.

По мнению разработчиков, закон о лоббизме является важной частью антикоррупционного законодательства и призван «высветить» процесс продвижения своих интересов (лоббирования) различными корпоративными «группами давления» (тем самым уменьшив коррумпированность власти, увеличив гласность и легитимность принимаемых властью решений и т.п.), а также придать процессу взаимодействия общества и власти более цивилизованный, правовой характер. Кроме того, законодательство о лоббизме призвано создать условия и предоставить возможности для воздействия на власть различным группам граждан и их общественным и некоммерческим объединениям.

Какие для этого предусматривались рычаги? В частности, проект давал лоббистам право на получение в государственных органах любой открытой информации, а также всех поправок и предложений по интересующему его законопроекту, иному нормативному акту — в качестве платной услуги. Лоббисту гарантировался допуск в органы исполнительной и законодательной власти, их структурные подразделения и департаменты. Ему предоставлялась возможность встреч с соответствующими депутатами и должностными лицами. Лоббист получал право передавать на рассмотрение в органы государственной власти информационно-аналитические материалы, а также предложения по законопроектам, политическим и административным решениям. При этом в обязанности лоббиста входила регистрация в налоговом органе, получение лицензии в Министерстве юстиции, аккредитация в том органе, в котором предполагается осуществлять лоббистскую деятельность.

Как сообщил докладчик, поскольку данная проблема является совершенно новой для российского законодательства, рабочая группа в течение года занималась в основном просветительской деятельностью: проводила семинары, научно-практические конференции, общественные слушания. Законопроект был направлен во фракции и в комитеты, от большинства которых были получены положительные заключения.

Однако скептическое отношение депутатов к представленному законопроекту достаточно красноречиво выразилось в последовавших вопросах, причем от разных фракций.

Владимир Никонов (ПРЕС): «Когда предусматривается возможность зарубежного лоббизма, совершенно не ограничивается перечень тех организаций, которые могут быть клиентами. Ну, например, ЦРУ, Моссад, разведка Зимбабве. Нет ли смысла установить некоторые ограничения перечня тех зарубежных организаций, которые могут осуществлять прямой лоббизм?»

Александр Цапин («Яблоко»): «Должен ли директор Горьковского автомобильного завода, перед тем как прийти на прием к Черномырдину, зарегистрироваться в Минюсте как лоббист?»

Михаил Лемешев (ЛДПР): «В одном из положений предлагаемого законопроекта сказано, что представители иностранного лоббизма действуют через российских граждан. Не кажется ли вам, что это как раз узаконение, придание законной формы получению взяток и подкупу российских граждан, в том числе и депутатов Государственной Думы?»

Юрий Иванов (КПРФ): «Подпадают ли под действие этого закона обладатели грантов, получаемых от Фонда Сороса и других западных фондов, и не только обладатели грантов, но и лица, представляющие структуры этих фондов в нашей стране?»

В защиту законопроекта выступил Владимир Лысенко (на тот момент — независимый депутат). Он напомнил, что был первым автором закона о политических партиях еще в Верховном Совете. «Когда мы его подготовили и вынесли на Президиум, то Руслан Имранович заметил, мол, неужели об этих паразитах еще какие-то законы нужно принимать. И закон был похоронен в Верховном Совете навсегда». По его мнению, «сегодняшняя наша дискуссия о лоббизме немножко напоминает тот случай: многие ораторы говорят, что рано, не дозрели, что мы еще не готовы к цивилизованному лоббированию законодательной деятельности. Но я хотел сказать, что, на самом деле, это единственный механизм, который может ввести деятельность каждого из нас в определенные законные рамки».

Владимир Лысенко назвал две мощные лоббистские группы, реально существующие в Госдуме первого созыва. Это аграрное лобби и лобби топливно-энергетического комплекса. По его убеждению, «чем больше больше таких групп в парламенте страны, тем лучше они будут уравновешивать друг друга, тем больше интересов здесь будет представлено». Он счел очень важным принять данный законопроект, который поможет парламенту работать лучше, качественней.

Тем не менее результаты голосования продемонстрировали, что большинство депутатов не разделяют эту позицию. «За» проголосовало всего 117 человек. Интересно, что «против» было всего восемь депутатов. Основная же часть — 320 человек — не приняли участия в голосовании. В числе 117 депутатов, поддержавших законопроект «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» — Аграрная партия России (31), КПРФ (17), «Выбор России» (14), «Россия» (12), ПРЕС (11), независимые депутаты и «Нова региональная политика» (по 10), «Стабильность» (6), «Женщины России» (4), ДПР и «Яблоко» (по 1). Законопроект был отвергнут.

К этой теме Госдума вернулась во втором созыве. В 1997 году был внесен аналогичный законопроект, который, судя по всему, так и пролежал в думском портфеле до третьего созыва.

А в 2000 году депутаты Виктор Зоркальцев (КПРФ), Гаджи Махачев («Народный депутат») и Александр Чуев (независимый) вновь предприняли попытку провести законопроект о регулировании лоббистской деятельности. Совет Думы предложил принять его в первом чтении, но тем все и кончилось — до включения документа в повестку дня дело так и не дошло.

И уже в очередной, четвертой, Госдуме ответственный Комитет ГД по делам общественных объединений и религиозных организаций вновь представляет законопроект на Совет Думы, который принимает окончательное решение снять его с рассмотрения в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы.

Сегодня существует лишь модельный закон «О регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти», принятый на двадцать втором пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ в ноябре 2003 года.

А лоббизм — он, как явление природы, живет и действует, поскольку присущ любой политической системе, независимо от того, прописан он в нормативных актах или нет.

rapsinews.ru

Лоббизм и закон

Под лоббизмом обычно понимают нацеленную на отстаивание и проведение в жизнь интересов социальных групп деятельность в государственных органах представителей негосударственных организаций, выражающих такие интересы. Лоббисты стремятся к тому, чтобы представляемые ими интересы были в максимальной степени учтены в решениях государственных (в том числе и законодательных) органов. Добиваясь этого, лоббисты могут либо способствовать скорейшему принятию тех или иных решений, либо же, напротив, стараются воспрепятствовать им или хотя бы замедлить их одобрение и вступление в действие. Разумеется, они всегда прилагают усилия к тому, чтобы содержание решений отвечало представляемым ими интересам. В данной работе внимание, естественно, акцентировано на лоббистской деятельности в законодательных органах власти.

В России весьма распространено мнение, связывающее лоббизм с коррупцией. Справедливости ради надо сказать, что и за рубежом часто приходится сталкиваться с суждениями, согласно которым лоббизм строится в основном на взятках и незаконных сделках. Однако лоббистская деятельность — явление многоплановое, как и все явления нашей жизни. Например, зарабатывать на жизнь честным трудом не только не предосудительно, но и почетно, а вот промышлять грабежом преступно. Но торговлю, к примеру, никто не станет осуждать лишь из-за того, что кто-то противозаконно торгует наркотиками. Поэтому и лоббизм как таковой непредосудителен. Он естественен постольку, поскольку естественно существование структурированного общества и наличие разных интересов у различных социальных групп. Другое дело, что кто-то из лоббистов, возможно, захочет в своей деятельности опереться на аморальные и незаконные методы и будет схвачен при этом за руку. Это и происходит время от времени в странах, где лоббизм легален и уже давно широко развивается. Скандалы, как всегда, привлекают журналистов, о них много и красочно пишут. Рутинная же и вполне законная лоббистская деятельность обычно не вызывает живого отклика в средствах массовой информации и не получает повседневного освещения. Под влиянием сообщений о скандалах, периодически происходящих с лоббистами, обыденное сознание формирует образ лоббиста как нечистого на руку дельца.

Лоббизм, по сути, представляет собой одну из форм реализации уже упоминавшегося конституционного права граждан участвовать в управлении своей страной. Граждане, объединившись со своими единомышленниками для достижения общих целей, осуществляют лоббистскую деятельность, в том числе и в законодательных органах государственной власти. В нашей книге уже рассказывалось о том, какие методы и технические приемы используются заинтересованными гражданами в работе с комитетами и фракциями Государственной Думы. Здесь перед общественными организациями раскрывается широкая свобода творчества: у многих из них свои подходы, свои секреты, свои ключики к народным избранникам. Но контакты избирателей со своим депутатом остаются, по-видимому, одним из ярких, но весьма немногочисленных образцов российского политического лоббизма. На сегодняшний день главной проблемой, не позволяющей отечественному лоббизму приобрести цивилизованные формы, остается слабое регулирование этой сферы российскими законами.

Полуофициальный, не получивший законодательного признания характер этой деятельности способствует широкому внедрению незаконных деяний в практику лоббизма в нашей стране. Поэтому принятие закона, регулирующего лоббистскую деятельность, оказало бы самое благоприятное воздействие на развитие данных процессов в России. Такой закон, с одной стороны, призван обеспечить всем негосударственным организациям равные возможности по отстаиванию соответствующих интересов, закрепить за всеми лоббистами одинаковые и реальные права и гарантии деятельности, а с другой стороны — упорядочить всю эту работу, определив обязанности лоббистов и создав нормальные условия для взаимодействия с ними государственных органов и должностных лиц.

Лоббирование любого законопроекта начинается с поиска союзников и выявления противников среди депутатов. Отыскание единомышленников может осуществляться с помощью анализа предвыборных программ бывших кандидатов и нынешних депутатов; при этом выясняется, насколько их программные заявления и предвыборные обещания совпадают с идеями, заложенными в лоббируемый законопроект. Возможны и другие пути обеспечения поддержки. Личное знакомство, например, позволяет довольно достоверно судить о том, поддержит ли тот или иной депутат отстаиваемый законопроект. Именно один или несколько депутатов-союзников и выдвинут официально законопроект, подготовленный негосударственной организацией.

Выявление союзников и противников не означает, что все внимание после этого сосредоточивается исключительно на сторонниках. С противниками надо работать не меньше, а, может быть, даже и больше, чем с союзниками. В процессе такой работы может выясниться, что кто-то из скептически настроенных депутатов вовсе не является принципиальным врагом лоббируемого законопроекта, а выступает против в основном по незнанию. В силу недостаточной осведомленности они могут вообще не знать о волнующей объединение граждан проблеме или недооценивать ее важность. Поэтому в результате информирования их (а это также один из методов лоббирования) позиция противников данного законопроекта может коренным образом измениться.

Работа с союзниками не ограничивается поручением их заботам подготовленного общественным объединением или другой некоммерческой негосударственной организацией законопроекта. Сторонников среди депутатов необходимо постоянно поддерживать, снабжая необходимыми данными и сведениями, помогая формировать рабочую группу, обеспечивая связь с общественностью, пропагандируя основные положения законопроекта, рекламируя деятельность этих депутатов по продвижению важного законопроекта в Государственной Думе.

Деятельность лоббиста в законодательном процессе сходна с деятельностью адвоката в судебном процессе. Правда, адвокат работает в условиях, когда право уже существует, но его нормы нарушаются, а лоббист действует, когда законодательство еще только формируется. Но и адвокат, и лоббист отстаивают вполне конкретные интересы ограниченного круга лиц или даже одного лица (в отношении лоббистов речь идет о юридическом лице-организации) в конкретном деле всеми допускаемыми законом средствами (поэтому ясно, что такими средствами не могут быть подкуп или шантаж). Лоббист не обязан заботиться о всеобщем интересе, это — дело государственных органов; лоббист же защищает частный интерес, такова его задача. Но всякий всеобщий интерес — это, в конце концов, равнодействующая частных интересов. Поэтому в защите частных интересов едва ли есть что-то предосудительное. Однако в условиях, когда далеко не всякий частный интерес представлен в законодательном процессе, происходит неизбежный перекос. Государственный орган уже не в состоянии быть арбитром, стремящимся уравновесить в законе частные интересы и вывести интерес всеобщий, поскольку он подвергается усиленному одностороннему давлению со стороны ограниченного круга лоббистов. Вот почему так важен плюрализм в лоббировании, вот почему так важно допустить в законодательные органы лоббистов, представляющих самые разные интересы, создав для них равные возможности. Лоббисты, соревнуясь между собой, будут снабжать законодателя самой разнообразной информацией, высвечивать проблему с разных, порой неожиданных для законодателя, сторон. Законодатель же, получая всю полноту данных, видя разнообразие переплетающихся и конфликтующих интересов, будет готов объективно оценить ситуацию, учесть различные нюансы, найти необходимый баланс интересов для обеспечения именно всеобщего интереса при принятии закона.

Объектами лоббистской деятельности могут стать не только законодатели, но и работники аппарата парламента. Причем лоббистская деятельность в отношении государственных служащих не менее важна и эффективна, чем лоббизм в отношении депутатов и иных выборных должностных лиц. От служащих, работающих в парламенте, зависит очень многое: здесь и скорость подготовки, и содержательная проработанность законопроектов, поступающих на рассмотрение депутатов, и какие-то технические нюансы. Государственные служащие заинтересованы во взаимодействии с лоббистами, если последние снабжают их достоверной информацией, помогают решать организационные вопросы, оказывают поддержку рабочим группам и т.д.

zakon.rin.ru